II SA/Łd 682/23

Dnia 10 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2023 roku sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 24 maja 2023 r. znak SKO.4162.2.23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z dnia 24 maja 2023 r., nr SKO. 4162.2.23 - na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." - stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 31 marca 2023 r., znak: WIK-S.6132.1.2022, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie przez M. B. drzew z terenu nieruchomości położonej w S., przy ul. [...], działka nr ewid. 497, obręb geodezyjny nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Sieradza decyzją z dnia 31 marca 2023 r. wymierzył M. B. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew z terenu nieruchomości położonej w S., przy ul. [...], działka nr ewid. 497, obręb geodezyjny nr [...], bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.), dalej jako: "u.o.p.". W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. kwestionując ustalenia organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. oraz u.o.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 127 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że od wydanej w toku postępowania decyzji służy stronie odwołanie. Oznacza to, że zaskarżyć odwołaniem oraz skutecznie uruchomić administracyjny tok instancji może tylko strona postępowania. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Stronami są więc osoby, którym wydana decyzja przyznaje (lub odbiera) jakieś prawa albo nakłada (lub zdejmuje z nich) jakieś obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia Jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Interes prawny mają zatem tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Jak wskazało Kolegium, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną ustalenia interesu prawnego odwołującego jest ustawa o ochronie przyrody. Ustalenia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zgłoszenia należy dokonać na podstawie art. 88 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Interes prawny w tym postępowaniu będzie miał jedynie podmiot, któremu może zostać wymierzona administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia bądź zgłoszenia. W sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu (zawiadomienie z dnia 6 czerwca 2022 r.) na skutek pisma Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w Sieradzu z dnia 20 maja 2022 r. Jak wynika z notatki urzędowej z dnia 9 maja 2022 r. zgłoszenia nielegalnej wycinki drzew dokonał J. G.. Stanowiło to źródło informacji dające organowi I instancji podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie oznacza to jednak, że odwołujący jest tym samym stroną tego postępowania. Przywołanego pisma nie można bowiem potraktować jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia M. B. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego prawem zgłoszenia. Interes J. G. w załatwieniu sprawy jest interesem faktycznym, a nie prawnym. Jedynym podmiotem wobec którego toczyło się postępowanie administracyjne jest M. B., zatem tylko on ma interes prawny w tym konkretnym postępowaniu. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że J. G. nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wydana decyzja nie nakłada na niego żadnych obowiązków, zatem nie jest on stroną postępowania zakończonego decyzją i nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji. Niedopuszczalność odwołania J. G. jest w sprawie oczywista. Jest to niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych, albowiem odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Natomiast oczywisty brak legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji administracyjnej skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze J. G. zarzucił błędne stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, że nie jestem stroną postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, Kolegium zawarło w postanowieniu sprzeczne stwierdzenia, ponieważ prowadzone postępowanie przez Urząd Miasta Sieradza w sprawie nielegalnej wycinki drzew przez cały okres jego trwania prowadzone było również wobec skarżącego, jako współwłaściciela nieruchomości, więc od samego początku był on i jest stroną postępowania. Co więcej, skarżący w toku postępowania był również informowany przez pracownika Urzędu Miasta Sieradza, który prowadził postępowanie, że jako współwłaściciel nieruchomości również najprawdopodobniej zostanie ukarany za wycinkę drzew, natomiast roszczenie o zwrot nienależnie nałożonej kary będzie mógł dochodzić na drodze sądowej. Ponadto jako strona postępowania administracyjnego, skarżący brał w nim czynny udział. Nie uczestniczył w wizji lokalnej, ponieważ zawiadomienie o planowanych oględzinach drzew z dnia 10 sierpnia 2022 r. organ wysłał 16 sierpnia 2022 r., a termin wizji lokalnej został ustalony na 19 sierpnia 2022 r. Skarżący odebrał zawiadomienie już po wizji lokalnej. Dodatkowo jako strona postępowania, skarżący złożył do Kolegium ponaglenie w związku z przewlekłym postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta Sieradza oraz również bezczynnością, a Kolegium uznało ponaglenie jako zasadne i wskazało, że Prezydent Miasta Sieradza dopuścił się bezczynności. Zatem w decyzji nr SKO.4191.6.23 z dnia 7 lutego 2023 r., SKO w Sieradzu uznało skarżącego za stronę postępowania i uwzględniło ponaglenie, a aktualnie w zaskarżanym postanowieniu stwierdziło, że skarżący nie jest stroną postępowania Interes prawny skarżącego w postępowaniu wynika przede wszystkim z faktu, iż M. B. jako współwłaściciel, dokonał wycinki drzew bez jego wiedzy i zgody na nieruchomości wspólnej, co bez wątpienia obniżyło wartość działki, leżącej na terenie Miasta Sieradza. Poza tym działka został utwardzona, w wyniku czego stało na niej rozlewisko wody, co też zostało przeze mnie zgłoszone do organu I instancji. Dodatkowo organ miał obowiązek, powołać biegłego geodetę celem ustalenia czy wszystkie wycięte nielegalnie drzewa rosły wyłącznie na nieruchomości wspólnej, czy część z nich znajdowała się w pasie drogowym (co wynika bezpośrednio z mapy geodezyjnej, od początku dołączonej do akt sprawy, przy czym przez trwające kilka miesięcy postępowanie nie zostały na niej zaznaczone wycięte drzewa) oraz, co również sygnalizował skarżący w pismach przesłanych do organu, oraz podnosił w odwołaniu od decyzji. Kolegium pominęło to, że organ I instancji bezprawnie uczynił stroną postępowania S. G., który nie był współwłaścicielem nieruchomości w czasie nielegalnej wycinki drzew, a tym bardziej w trakcie trwania postępowania. Aktualnie w tej sprawie postępowanie prowadzi Urząd Ochrony Danych Osobowych w Warszawie, w związku z niezgodnym z przepisami prawa udostępnieniem danych osobowych skarżącego oraz szczegółów spraw osobie nieuprawnionej, czyli S. G. Ponadto skarżący wskazał na błędne zastosowanie art. 134 k.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy powinno ono zostać uznane, a postępowanie odwoławcze powinno zostać przeprowadzone i rozpoznane merytorycznie co do treści decyzji. Nieprawidłowe jest twierdzenie organu, że w sprawie występuje w odniesieniu do osoby skarżącego oczywisty brak legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji administracyjnej. Od początku postępowania skarżący był i jest stroną tego postępowania. Kolegium błędnie oznaczyło brak legitymacji skarżącego do złożenia odwołania, ponieważ stwierdziło to na podstawie analizy interesu prawnego skarżącego, a dodatkowo dokonało tego stwierdzenia na podstawie art. 134 k.p.a., co też było błędem, ponieważ artykuł ten nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, czy podmiot jest czy nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W konkluzji skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu i rozpatrzenie odwołania od decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że właściciel nieruchomości, na której doszło do usunięcia drzew przez inny podmiot, bez zgody posiadacza nieruchomości, nie ma przymiotu strony postępowania tylko dlatego, że inicjuje postępowanie, zgłaszając fakt usunięcia drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 24 maja 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Sieradza w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie przez M. B. drzew z terenu nieruchomości bez dokonania zgłoszenia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a. Z lektury kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że niedopuszczalne jest odwołanie skarżącego od decyzji dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zgłoszenia z tego powodu, że skarżący nie posiada statusu strony w postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego. W pierwszej kolejności Sąd pragnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych przez organ odwoławczy w formie postanowienia w myśl art. 134 k.p.a. jest uzasadnione w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (zob.: wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. II OSK 938/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 29/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., jeżeli zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe zatem jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka" (np. gdy odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego złożyła osoba, która nie złożyła wniosku w tym zakresie i nie jest następcą prawnym wnioskodawcy). Twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) (zob.: uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). W ocenie składu orzekającego, uwzględniając powyższe przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego, ponieważ weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. II OSK 484/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1404/18). Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego skarżącego nie jest oczywista i wymagała od organu drugiej instancji przeprowadzenia w tej mierze stosownych ustaleń. Zwłaszcza, że - jak wynika z akt administracyjnych -pierwotnym inicjatorem postępowania był w niniejszej sprawie skarżący. Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia badania statusu skarżącego jako strony postępowania, wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z czego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do wydania postanowieniem o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku". (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 1626/21). W przedmiotowej sprawie taką normą jest art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 u.o.p. W przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.), odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia. Odpowiedzialność w tym zakresie została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Założenie to jest o tyle istotne, że bez niego posiadacz nieruchomości ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności. Biorąc powyższe pod uwagę nie budzi wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób istotny naruszyło przepisy postępowania tj. art. 134 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. lp