II SAB/Bk 48/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy Siemiatycze w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Siemiatycze do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku W. S. z dnia 4 kwietnia 2025 r. w zakresie punktu 1, 2, 3 i 5 – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 4. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5. nie wymierza organowi grzywny; 6. zasądza od Wójta Gminy Siemiatycze na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 13 sierpnia 2024r. W. S. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy Siemiatycze (dalej: "Wójt") o udostępnienie następujących informacji: 1. W jakim trybie została zrealizowana inwestycja gminna polegająca na budowie drogi asfaltowej na kolonii A.? 2. Czy inwestycja została zrealizowana także na działkach prywatnych lub stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego? 3. Jeżeli odpowiedź na zadane pytanie w pkt. 2 jest twierdzące, proszę wskazać numery geodezyjne tych działek oraz powiedzieć, czy działki te zostały przez Gminę uprzednio wywłaszczone, a jeżeli nie, to czy Gmina posiadała jakikolwiek tytuł prawny do dysponowania gruntami cudzymi i realizowania na nich swojej inwestycji? 4. Czy Gmina zleciła rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego celem wykazania, czy wzrosła wartość przyległych do drogi nieruchomości? 5. Jeżeli tak, to czy została wydana przez Wójta decyzja (decyzje) w przedmiocie nałożenia opłaty adiacenckiej dla właścicieli tych działek (lub użytkowników wieczystych)? Jeżeli nie, to dlaczego? Wójt w odpowiedzi z dnia 18 kwietnia 2025 r. odnośnie punktów wniosku 1,2 i 3 wskazał: "inwestycja została wykonana na podstawie decyzji Starosty Siemiatyckiego nr [...]/[...] z dnia [...].07.2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, zatwierdzenia projektu podziału działek i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej". Odpowiadając na pytanie nr 4 Wójt wskazał, że Gmina nie zlecała rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego celem wykazania, czy wzrosła wartość przyległych do drogi nieruchomości. W odpowiedzi na pytanie nr 5 Wójt podał, że Gmina nie wydawała decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty adiacenckiej dla właścicieli działek przyległych do drogi. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zarzucił Wójtowi Gminy Siemiatycze bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. Zażądał w związku z tym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania Wójta do udostępnienia informacji publicznej oraz nałożenia na niego grzywny. Skarżący wskazał, że nie pytał Wójta, na jakiej podstawie zrealizował inwestycję, a w jakim "trybie", przez co należy rozumieć, czy stosował przepisy PZP przy wyłonieniu wykonawcy inwestycji; jeżeli tak, to kto i na jakiej podstawie został wyłoniony do jej wykonania. Zdaniem skarżącego, Wójt milczy na temat pytania 2 wniosku i nie wskazuje, czy inwestycja ta była zrealizowana także na działkach prywatnych czy stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego. Jeżeli tak, nie było przeszkód, aby takiej odpowiedzi udzielić i podać numery działek, z jednoczesnym wyjaśnieniem, czy zostały one w całości czy w części wywłaszczone pod inwestycję drogową, a jeżeli nie, to czy w takiej sytuacji gmina posiadała jakikolwiek tytuł prawny do dysponowania gruntami cudzymi, czy też zrobiła to bezprawnie. Skarżący wskazuje, że odpowiedź Wójta na dwa kolejne punkty, jakoby gmina miała nie zlecać rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego celem wykazania, czy wartość przyległych działek wzrosła w wyniku zrealizowania inwestycji oraz że nie została wydana żadna decyzja w sprawie nałożenia na właścicieli tych działek opłaty adiacenckiej, już sama w sobie rodzi kolejne pytania. Jeżeli nawet droga nie została wybudowana z wykorzystaniem działek prywatnych, to z pewnością inwestycja ta graniczy z takimi działkami. Jest różnica w dostępie takich działek do drogi polnej a do drogi utwardzonej - asfaltowej. Taki operat szacunkowy i opłata adiacencka na rzecz Gminy wydaje się być zatem czymś oczywistym. W przeciwnym razie, może wskazywać na niedopełnienie obowiązków ze strony Wójta i narażenie Gminy na szkodę. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 902, ze zm., dalej: "u.d.i.p."). Podnosi, że udzielił skarżącemu informacji w ustawowym terminie. Zdaniem Wójta, pytanie nr 1 było nieprecyzyjnie sformułowane przez skarżącego, nie było w nim mowy, że chodzi o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Dodatkowo całe postępowanie przetargowe, włącznie z informacją o wyłonieniu wykonawcy, jest dostępne na stronie BIP Urzędu Gminy Siemiatycze pod adresem: [...]. Odpowiedzi na pytania nr 1, 2, 3 są, zdaniem Wójta, wyczerpujące, ponieważ decyzja Starosty Siemiatyckiego nr [...]/[...] z [...] lipca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, zatwierdzenia projektu podziału działek i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (tzw. ZRID, decyzja wskazana w odpowiedzi na informację publiczną) w pełni określa tryb realizacji inwestycji, zatwierdza podział nieruchomości zgodnie z potrzebami inwestora wraz z przeniesieniem własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na jednostkę samorządową. Natomiast zawarte w skardze zarzuty dotyczące odpowiedzi na pytania nr 4 i 5 stanowią w istocie komentarz skarżącego do udzielonej mu informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna w zakresie pytań 1-3 i 5. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 14 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sprawa dotyczy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że Wójt Gminy Siemiatycze jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) – w sprawie pozostaje to zresztą bezsporne. Wójt nie kwestionuje też, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje też uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Z art. 7 u.d.i.p. wynika, że ustawodawca przewidział różne sposoby udostępniania informacji. Jako pierwsze źródło informacji publicznej wskazany został Biuletyn Informacji Publicznej, do którego utworzenia art. 8 u.d.i.p. zobowiązuje podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy (między innymi organy władzy publicznej). Umieszczenie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie wnioskowym określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Drugą formą dostępu do informacji publicznej jest forma przewidziana w art. 11 u.d.i.p., który zakłada udostępnienie informacji w drodze jej wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub też przez zainstalowanie urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją. Trzecią formą jest ta przewidziana w art. 10 ust 1 u.d.i.p., który to przepis stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Przepis ten pozwala na nieudzielenie informacji z powodu jej wcześniejszego upublicznienia w przypadku zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej. W doktrynie i orzecznictwie wskazano, że działanie adresata wniosku, który powołuje się na wcześniejsze, publiczne udostępnienie żądanej informacji, nie powinno przyjmować formy odmownej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Możliwość wydania decyzji administracyjnej jest bowiem przewidziana w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, bądź też następuje umorzenie postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r., 4 II SA/Ka 2502/05, niepubl.). Przyjmuje się natomiast, że działanie podmiotu zobowiązanego powinno wówczas przybrać postać czynności materialno-technicznej polegającej na wskazaniu wnioskodawcy miejsca lub publikatora, w którym informacja została umieszczona, co w istocie nie stanowi odmowy jej udzielenia (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III i powołana tam literatura, art. 10, opubl. Lex/el, WK 2016). W kontekście twierdzenia Wójta o nieprecyzyjności wniosku wskazać należy, że istotnie niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 219/15). Podkreślić należy jednak, że wniosek skarżącego takich cech nie posiada, choć pytanie pierwsze mogło pozostawiać wątpliwości co do tego, o co w istocie wnioskodawca pyta. Zdaniem Sądu, w sytuacji niepewności co do treści wniosku, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji jest uprawniony do tego, aby zwrócić się do wnioskodawcy o jego uściślenie/ sprecyzowanie. Choć ustawa nie zawiera przepisu, który zobowiązywałby do podjęcia takich działań, to zdaniem Sądu, przemawia za tym ekonomia postępowania i przyjęta ogólnie zasada dążenia do realizacji celu udzielania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że reakcja Wójta na pytania 1, 2, 3 i 5 nie spełnia wymogów, jakie stawia ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wójt nie odpowiedział na pytanie 1 tj. o tryb, w jakim została zrealizowana inwestycja gminna polegająca na budowie drogi asfaltowej na kolonii A.. Jeśli, jak twierdzi, pytanie skarżącego było w tym zakresie nieprecyzyjne, powinien był zwrócić się o jego doprecyzowanie. Skarżący nie pytał o podstawę prawną realizacji inwestycji, ale o tryb. Wskazanie na decyzję ZRID nie realizowało wniosku. W odpowiedzi na skargę Wójt wskazuje, że całe postępowanie przetargowe jest dostępne na stronie BIP Urzędu Gminy Siemiatycze. Zauważyć jednak należy, że w takiej sytuacji prawidłowa realizacja wniosku powinna prowadzić do tego, że Wójt winien był poinformować wnioskodawcę pismem, że dane, o które się zwraca, zostały tam udostępnione. Bez wątpienia Wójt nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania sformułowane w pkt 2 i 3 wniosku. Nawet jeżeli informacje, o które pyta w nich skarżący, znajdują się w decyzji Starosty Siemiatyckiego nr 4/2024 z 3 lipca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, zatwierdzenia projektu podziału działek i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, to prawidłowa realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może polegać na wskazaniu, że dane znajdują się w takiej decyzji i że została ona upubliczniona. Dodatkowo podmiot jest zobowiązany wskazać, gdzie wnioskowana informacja została upubliczniona. Odnośnie pytania 5 – Wójt wprawdzie odpowiedział na pytanie o decyzje w przedmiocie nałożenie opłaty adiacenckiej, jednak w żaden sposób nie odniósł się do drugiej części pytania dotyczącej przyczyny braku nałożenia takich opłat. Sąd zauważą, że pytanie o przyczyny braku podjęcia określonych decyzji nie stanowi informacji publicznej. Odpowiedź na tak zadane pytanie (o przyczyny baku nałożenia opłat) pozostaje poza zakresem faktów; żądanie takie jako dotyczące informacji w żaden sposób nieuzewnętrznionej, które miały miejsce w przeszłości, nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie należy wskazać, że prawidłowa realizacja wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, obliguje podmiot zobowiązany do jej udostępnienia do wskazania w kierowanym do wnioskodawcy piśmie o takim potraktowaniu pytania. Stwierdzając wystąpienie w sprawie bezczynności w powyżej przedstawionym zakresie (pkt 3 wyroku) Sąd zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku skarżącego z 4 kwietnia 2025 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznane wniosku w trybie tej ustawy oznacza m.in. zachowanie przewidzianych w niej terminów rozpoznania wniosku. Po wyroku sądu termin ten będzie biegł od zwrotu akt organowi. W zakresie pytania 4 Sąd stwierdził, że Wójt udzielił skarżącemu pełnej odpowiedzi, a podnoszone w skardze uwagi mają charakter uwag i komentarzy pozostających bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. W tym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 4 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W rozpoznawanej sprawie sąd nie dopatrzył się takiej postawy po stronie organu. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby takie rozstrzygnięcie. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. W przypadku, gdy sąd zobowiązuje pozostający w bezczynności organ do załatwienia sprawy, grzywna jest środkiem mającym dodatkowo wzmocnić to zobowiązanie, stanowiąc jednocześnie karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Zdaniem sądu, z taką szczególnie naganną sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Poza tym sąd nie stwierdził, aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak było zatem podstaw do wymierzenia grzywny. Dlatego w tym zakresie sąd orzekł jak w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które złożył się jedynie wpis od skargi (100 złotych). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.