II OSK 2745/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/23 w sprawie ze M.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia 9 października 2023 r. nr 778/2023 znak:WOB.7722.69.2023.AJAN w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.P., dalej: "skarżący", na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej: "MWINB", z dnia 9 października 2023 r. nr 778/2023 znak:WOB.7722.69.2023.AJAN , w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji (we wszystkich zarzutach kasacji powinno być: "postanowienia"), pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 K.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na decyzję organu I Instancji; b) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią (powinno być: "przez niego") uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organów I oraz II Instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji; w każdym przypadku zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Analizę sytuacji procesowej rozpocząć należy od odnotowania, że w odniesieniu do zażalenia skarżącego M.P. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie, dalej także: "PINB", z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 70/2023, o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane zostało zarówno postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia – wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/23, jest przedmiotem kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie – jak i postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia – w tej sprawie zapadł wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1414/23, który jest przedmiotem skargi kasacyjnej w sprawie II OSK 1911/24. W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie go wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu (por. wyrok NSA w Warszawie z 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 350/98; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2023, pkt 14 do art. 134). Po wydaniu ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, organ może dopiero postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (por. A. Wróbel, op. cit., uwaga 12 do art. 134; A. Golemba [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), A. Cebera, J. Firlus, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, uwaga 5 do art. 134; postanowienie NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OZ 1237/16; wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1551/19). Tak więc, postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem tego wniosku strony, wydanie takiego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, jest niezgodne z prawem (por. Barbara Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2022, pkt 3 do art. 134). W niniejszej sprawie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia zostało wydane tego samego dnia co postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, tj. 9 października 2023 r. Skoro jednak w uzasadnieniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu (nr 778) organ odwoławczy powołał się na postanowienie nr 777/2023 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, to nie ma podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie uchybienia terminu nastąpiło przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1414/23, oddalono skargę M.P. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Skutkiem tego wyroku jest pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, co pociąga za sobą ocenę, według której, także w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu wydano przedwcześnie. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jako ostateczne, z chwilą jego wydania weszło do obrotu prawnego. Może ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że dopiero uprawomocnienie się postanowienia o odmowie przywrócenia terminu otwiera drogę do rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia terminu. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest przecież wydawane w oparciu o stan prawny będący skutkiem ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Stan faktyczno-prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu nie wymaga swoistego "potwierdzenia" wyrokiem sądu administracyjnego. W konsekwencji, organy stosujące prawo, w tym także organ rozpatrujący odwołanie (w tym przypadku zażalenie), ma obowiązek uwzględniać stan prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu. Podkreślić należy, że z uwagi na procesowy charakter postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu, a w niniejszej sprawie także z uwagi na odmowne rozstrzygnięcie, nie ma możliwości wstrzymania wykonania postanowienia na podstawie art. 61 § 1 lub 3 P.p.s.a. (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 oraz orzecznictwo tam przywołane, ONSA i wsa 2024/1/3). Do czasu pozostawania w obrocie prawnym postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu, stan faktyczno-prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem nie może być kwestionowany przez organ rozpoznający zażalenie. Rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia o uchybieniu terminu nie jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Wyrok sądu administracyjnego w tej mierze nie stanowi, dla rozstrzygnięcia kwestii uchybienia terminu, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro zaś wyrokiem z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1911/24, oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1414/23, to postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie tylko nie utraciło cechy ostateczności, ale jest prawomocne. W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako punkt 1 lit. a. Do poprzedzających uwag dodać można, że skoro przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu nie było postanowienie o odmowie przywrócenia M.P. terminu do wniesienia zażalenia, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. jest bezskuteczny. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. jest zaś bezzasadny. Okoliczności dotyczące doręczenia postanowienia oraz niedochowania terminu do wniesienia zażalenia są bezsporne. Niewątpliwe jest także wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu było ostateczne. Zarzuty kasacji oznaczone jako punkty 1 lit. b i 1 lit. c pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy – dotyczą postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Niezależnie od tego raz jeszcze podkreślić można, że wyrokiem z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1911/24, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1414/23, oddalającego skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.