II OSK 1911/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1414/23 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r. nr 777/2023 znak WOB.7722.69.2023.AJAN w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1414/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.P., dalej: "skarżący", na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej: "MWINB", z dnia 9 października 2023 r. nr 777/2023 znak: WOB.7722.69.2023.AJAN, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji (we wszystkich zarzutach kasacji powinno być: "postanowienia"), pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, b) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią (powinno być: "przez niego") uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organów I oraz II Instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, w każdym przypadku zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 134 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji (powinno być: "postanowienia"), pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą się wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa. W myśl art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć wskazanie okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony, co uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Odnosząc się do przyczyn uchybienia terminu wskazanych przez skarżącego skonstatować należy, że do okoliczności uprawdopodabniających brak winy nie można zaliczyć skomplikowanego charakteru sprawy, nieznajomości akt sprawy, nieznajomości prawa administracyjnego oraz poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 36/14, konieczność skorzystania z usług fachowego pełnomocnika nie tamuje stronie drogi do wniesienia odwołania, które jak wynika z brzmienia art. 128 K.p.a. jest środkiem prawnym co do reguły odformalizowanym. Uwagę tę odnieść można do zażalenia. Zgodnie przecież z art. 144 K.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 128 K.p.a. Utrwalony jest także pogląd, według którego, nieznajomość prawa i oczekiwanie na pomoc profesjonalnego pełnomocnika nie są okolicznościami uzasadniającymi przywrócenie terminu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 473/13; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3573/19; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 364; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2025, pkt 4 do art. 58). Wniesienie zażalenia nie wymaga specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2221/24). Również zawiłość sprawy, czy niska świadomość prawna strony sama przez się nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (patrz: wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2043/13). Z argumentacji skarżącego nie wynika nadto, że skomplikowany jest charakter sprawy. O takim skomplikowaniu nie świadczy sama ilość wszczętych postępowań, wynikająca z ilości obiektów objętych działaniami organu nadzoru budowlanego. Podkreślić warto, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że skarżącemu doręczono postanowienie organu pierwszej Instancji w dniu 25 stycznia 2023 r. W postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz 48a ustawy Prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. Jest oczywiste, że podniesiony przez skarżącego brak znajomości akt sprawy nie może być uznany za okoliczność obiektywną niezależną od zainteresowanego. Skarżący nie uprawdopodobnił, że niezapoznanie się przezeń z aktami postępowania było spowodowane przyczynami od niego niezależnymi, których nie dało się przezwyciężyć. Należy zatem zaaprobować ocenę Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, żadna z powołanych przez skarżącego przesłanek nie ma charakteru nagłej, niespodziewanej, zewnętrznej i niezależnej od skarżącego przeszkody, której skarżący nie mógł przezwyciężyć. Pamiętać zaś trzeba, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Osoba zainteresowana powinna więc uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (patrz: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1388/22). Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego. Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie art. 80 K.p.a., nie określił w jakim zakresie materiał dowodowy został pominięty. Przepis art. 80 K.p.a. ustanawia zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego. Na jej podstawie organ ustala istotne w sprawie okoliczności o charakterze faktycznym. Ocena prawna zaistnienia przesłanki braku winy w niedochowaniu terminu jest działaniem z zakresu zastosowania art. 58 § 1 K.p.a., który w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia ma charakter normy materialnoprawnej. Oceny, która dokonywana jest w ramach zastosowania norm prawa materialnego, nie można utożsamiać z oceną materiału dowodowego dokonywaną na podstawie art. 80 K.p.a. O tym, że skarżący błędnie utożsamia ocenę materiału dowodowego z zastosowaniem prawa materialnego świadczy dalsza część opisu naruszenia analizowanego zarzutu, w której skarżący, jako skutek naruszenia wskazuje uznanie, że twierdzenia skarżącego podnoszone w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu nie zostały uprawdopodobnione. Bezpodstawne jest powołanie w omawianym zarzucie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie zastosował tego przepisu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 K.p.a. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 61). Słuszny interes strony może stanowić kryterium załatwienia sprawy gdy nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. W sytuacji, w której zainteresowany nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, powoływanie się obowiązek uwzględniania przez organ słusznego interesu strony jest bezskuteczne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.