I SA/Wa 298/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Miasta Stołecznego W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie KOX/5734/Po/19 z 23 października 2020 r., na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 121, j.t.), dalej "ugn", art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 139), dalej "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania ", art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (D.U. 2019, poz. 270), dalej "ustawa zmieniająca", umorzono postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...]. Nieruchomość ta stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego M. K. i J. K. Organ ustalił, że wypowiedzenie zostało dokonane 19 listopada 2018 r. i zaproponowano nową opłatę roczną w wysokości [...] zł począwszy od 1 stycznia 2019r.. Wypowiedzenie doręczono użytkownikom wieczystym 11 grudnia 2018 r. (M. K.) i 20 grudnia 2018 r. (J. K.). Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. M. K. złożyła wniosek do SKO o ustalenie, że dokonana opłata jest nieuzasadniona. Rozpoznając ten wniosek SKO uznało, że organ dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie art. 78 ust. 1 ugn. Następnie wskazał, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego która, w art. 1 ust. 1 i 2 stwierdza, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów pod określonymi warunkami. Art. 21 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego stanowi z kolei, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych wszczęte i nie zakończone przed dniem przekształcenia toczą się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych. 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 4 stanowi, że postępowania wszczęte po 5 października 2018 r. w sytuacji w której wypowiedzenia nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom, wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. z mocy art. 4 ust. 2 umarza się o ile nie zostały niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z tych względów SKO umorzyło postępowanie jako wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło M. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło: 1. naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej ugn oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego winno być umorzone podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie bowiem M., dokonało skutecznego wypowiedzenia wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej; 2. art. 21 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu poprzez niezastosowanie go do stanu faktycznego sprawy; 3. art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie ugn poprzez niezastosowanie go do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2022 r., sygn. akt [...] oddalił zażalenie M. na postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2022r., sygn. akt [...] odrzucającego sprzeciw M. od orzeczenia SKO z dnia 23 października 2020 r., nr KOX/5734/Po/19 wskazując, że od orzeczenia SKO nie służy sprzeciw do sądu powszechnego ale skarga do sądu administracyjnego. Postanowieniem z 31 marca 2023 r. WSA przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259), dalej "ppsa" sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Poza tym, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, zgodnie z art. 58 § 4 ppsa sąd nie może odrzucić skargi jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia Sąd uznał, że zapadło ono z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 4 § 1 i 2 ustawy zmieniającej ugn. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie bowiem uznało, że wobec zmiany przepisów prawa materialnego ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, wprowadzone regulacje wykluczają drogę postępowania administracyjnego w sprawie ustalania opłaty za użytkowanie wieczyste a postępowanie takie powinno zostać umorzone. Ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości - art. 9 pkt 5 - doszło do zmiany niektórych z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako, że ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych stosuje się ją wprost od daty wejścia jej w życie tj. 15 sierpnia 2019 r. a więc także do spraw nie zakończonych przed jej wejściem w życie. Art. 4 tej ustawy, na który powołuje się SKO, wskazuje przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: - postępowanie wszczęto po 5 października 2018 r.; -wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019r. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Zebrany przez organ materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie dotyczące opłaty za użytkowanie wieczyste zostało wszczęte wypowiedzeniem dotychczasowej opłaty po 5 października 2018 r. (19 listopada 2018 r.) – spełniona została pierwsza z przesłanek. Nie została spełniona natomiast druga z ww. przesłanek związana z kwestią doręczenia wypowiedzenia współużytkownikom wieczystym. Jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości [...], jest ich dwoje. Wypowiedzenie doręczono obojgu a więc wszystkim. Tym samym nie została spełniona druga z przesłanek ustawowych do umorzenia postępowania. Ustawodawca dając prawo do umorzenia postępowania jasno sprecyzował warunki jakie muszą być ku temu spełnione. Muszą być one spełnione łącznie. W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że SKO ma obowiązek umorzyć tylko te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916), w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 ugn, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO - merytorycznego a nie umarzającego postępowanie tj. orzeczenia o charakterze formalnym. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega bowiem w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Ma więc ono hybrydowy charakter - przed ewentualnym sporem cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym, prawidłowość wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest poddawane kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna przedmiotowego wypowiedzenia nie zmienia przy tym charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. Wypowiedzenie wraz z ofertą wysokości nowej opłaty jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie takie nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną. Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji organ przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej właśnie od przysługującego mu udziału w tym prawie, jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. Może tak się stać także i wtedy gdy w wyniku zaniechania przez użytkownika wieczystego czynności związanych z procesem ustalania opłaty zaniechał dochodzenia swych praw przed sądem. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Ponadto SKO naruszyło art. 107 § 1 kpa - poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji, w której od orzeczenia o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia ale skarga do WSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa rozpozna sprawę merytorycznie. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a , 200 i 205 § 2 ppsa sąd orzekł jak w wyroku.