I SA/Wa 662/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2020 r. nr KOX/2367/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem z 25 maja 2020 r., nr KOX/2367/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ") na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65, dalej: "u.g.n.") i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej: "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku D. i W. J. - orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Orzeczenie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 20 listopada 2018 r., nr [...] Prezydent [...] wypowiedział użytkownikom wieczystym (D. J. i W. J.) dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], działka ew. nr [...] z obrębu [...], związanego z własnością lokalu nr [...] i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie 1248,48 zł (1% wartości gruntu). Podstawą aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była zmiana wartości nieruchomości ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 22 października 2018 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Prezydent [...] pouczył, że w terminie 30 dni od daty doręczenia wypowiedzenia, użytkownik wieczysty może złożyć do Kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest nieuzasadniona w innej wysokości. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikom wieczystym w dniu 11 grudnia 2018 r. Pismem z 5 stycznia 2019 r. D. J. i W. J. wnieśli o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Powołanym na wstępie orzeczeniem z 25 maja 2020 r., nr KOX/2367/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 13 lutego 2019 r. Według ust. 1 tego przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy umarza się. Kolegium stwierdziło, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej to podlega umorzeniu a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty. Jednocześnie organ pouczył strony o prawie wniesienia od ww. orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego, wskazując na art. 80 u.g.n. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział [...] Cywilny postanowieniem z 29 lipca 2022 r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa D. J. i W. J. przeciwko Miastu [...] o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego umorzył postępowanie. Na skutek zażalenia pozwanego na ww. postanowienie, Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Cywilny Odwoławczy postanowieniem z dnia 16 stycznia 2022 r, sygn. akt [...] – zmienił zaskarżone postanowienie w ten sposób, że odrzucił sprzeciw Miasta [...]. Pismem z 2 marca 2023 r. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na orzeczenie Kolegium z 25 maja 2020 r., nr KOX/2367/Po/19, zaś odrębnym pismem z tej samej daty przedmiotową skargę. W skardze, Miasto [...] (dalej: "skarżący"), zarzuciło naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - dalej: "ustawa", przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżące Miasto stwierdziło, że Kolegium nieprawidłowo zastosowało art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. i całkowicie pominęło wpływ drugiej z przesłanek na toczące się postępowanie i nie brało w ogóle tej okoliczności pod uwagę opierając się jedynie na pierwszej z przesłanek wynikających z art. 4 tj. na przesłance odnoszącej się do daty wszczęcia postępowania. Skarżący oświadczył, że wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], przed dniem 1 stycznia 2019 r., na co przedstawia dowody doręczenia wypowiedzeń wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie skarżący podniósł, że nie miał realnej możliwości zajęcia stanowiska w tym przedmiocie, gdyż po wpłynięciu wniosku do SKO, Kolegium nie wezwało skarżącego do przedstawienia dowodu wypełnienia tej przesłanki, zaś w dacie skierowania sprawy do SKO (w dacie złożenia wniosku o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) brak było przepisu uzależniającego dalszy byt postępowania od wykazania doręczenia wszystkich wypowiedzeń (tj. art. 4 ust 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów), to też składanie takich dowodów nie było wówczas konieczne. SKO wydając orzeczenie o umorzeniu postępowania nie dysponowało zatem jakimkolwiek materiałem dowodowym pozwalającym mu na uznanie, że wszystkie przesłanki zostały spełnione. Miasto [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Pismem z 23 czerwca 2023 r. skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (jak w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego oraz z uwagi na odrzucenie sprzeciwu przez sąd powszechny, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego w [...]. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej zgodnie, z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy spełniły się wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania aktualizacyjnego, zainicjowanego przez D. J. i W. J.. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r. Spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Organ nie ustalił jednak, czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. Gdyby się bowiem okazało, że wypowiedzenia te nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości, wysokość opłaty przekształceniowej nie mogłaby zostać ustalona w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji, a w wysokości obowiązującej przed 1 stycznia 2019 r. i odpowiadającej wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z dnia: 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 i 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko do jej części wyznaczonej wielkością udziału w tym prawie. Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym niepodzielnym. Przysługuje ono zatem do danej nieruchomości, jako całości. Nie można więc przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. Konsekwencją błędnej wykładni przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem wielorodzinnym i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz wielu podmiotów, co wynika z treści działu I-O księgi wieczystej Kw nr [...]. Zatem brak ustalenia przez Kolegium, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Ma to o tyle znaczenie, że Miasto [...] do skargi załączyło kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru wypowiedzeń dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste innym współużytkownikom, wskazujące na skuteczne ich doręczenie przed 1 stycznia 2019 r. To zaś może wskazywać (o ile rzeczywiście nastąpiło to wobec wszystkich współużytkowników wieczystych), że przesłanka braku skutecznego doręczenia wypowiedzenia, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie zaistniała. W konsekwencji czego nie było podstaw do obligatoryjnego umorzenia postępowania. Okoliczności te winny być jednak zweryfikowane i ocenione przez Kolegium – czego w tym przypadku zabrakło. Z tych przyczyn Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając ocenę prawna wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku organ dokona ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od ich wyniku podejmie stosowne orzeczenie, uwzględniające że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały przed 1 stycznia 2019 r. doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.