I SA/Wa 797/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. nr KOX/5602/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzeczeniem z 29 stycznia 2021 r., nr KOX/5602/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku P.D. , umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 19 listopada 2018 r. Miasto Stołeczne Warszawa wypowiedziało P.D. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,331077 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponowało od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Pismem z 31 grudnia 2018 r. użytkownik wieczysty wniósł o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. udziału jest nieuzasadnione z uwagi na nieprawidłowe ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem z 29 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r., jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Kolegium podniosło, że z uwagi na powyższe organ był zobligowany do umorzenia przedmiotowego postępowania. Pismem z 14 kwietnia 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło sprzeciw od orzeczenia z 29 stycznia 2021 r. Postanowieniem z [...] 2022 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] w [...] odrzucił sprzeciw Miasta Stołecznego Warszawy od orzeczenia z 29 stycznia 2021 r. Postanowieniem z [...] 2023 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] oddalił zażalenie Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Sądu Rejonowego z [...] 2022 r. podnosząc, że orzeczenie z 29 stycznia 2021 r. jest decyzją administracyjną, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 stycznia 2021 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 2) art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący uzasadnił, że wbrew stanowisku organu, w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Zdaniem skarżącego, niezasadnie uznał organ, że datą wszczęcia postępowania jest data wpływu do Kolegium wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. W ocenie skarżącego, postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostaje wszczęte w momencie zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu publicznym w przedmiocie wyceny wartości nieruchomości. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie ogłoszenie o zamówieniu publicznym, w wyniku, którego Miasto zawarło w dniu [...] października 2018 r. z biegłą T. S. umowę, stanowiącą formalną podstawę sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości zostało zamieszczone w dniu 17 września 2018 r. W sprawie nie została zatem spełniona pierwsza przesłanka umorzenia postępowania tj. wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. Postępowanie zostało bowiem wszczęte 17 września 2018 r. poprzez zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu publicznym w przedmiocie wyceny gruntu. Miasto zarzuciło również, że wydając zaskarżone orzeczenie Kolegium nie dysponowało jakimkolwiek materiałem dowodowym pozwalającym na uznanie, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku doręczenia wypowiedzeń wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Skarżący oświadczył, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...], przed dniem 1 stycznia 2019 r., na co przedstawił dowody doręczenia. Zatem wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Oznacza to, że brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."). W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. W sytuacji bowiem gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z 31 stycznia 2019 r."). W myśl art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że organ ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) - w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęło Kolegium, że przedmiotowe postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 19 listopada 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział P.D. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,331077 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. W dniu 31 grudnia 2018 r. do organu wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Wobec powyższego uznać należało, że w sprawie spełniona została, wynikająca z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., przesłanka dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. Akta sprawy potwierdzają również, że w sprawie spełniono wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. przesłankę dotyczącą niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do dnia 13 lutego 2019 r. Postępowanie aktualizacyjne w tym dniu było bowiem w toku. W tej dacie nie doszło bowiem do zawarcia ugody przez strony ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Spełnienie jednak tylko tych przesłanek nie jest, w ocenie Sądu, wystarczające do umorzenia przedmiotowego postępowania. Jak bowiem trafnie podnosi skarżący, w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium w ogóle nie odniosło się do drugiej przesłanki wynikającej z art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r., to jest nie ustaliło czy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, która, jak wynika z prowadzonej dla niej księgi wieczystej, stanowi przedmiot współużytkowania więcej niż jednego podmiotu. Zdaniem Sądu, przesądzając o warunkach uprawniających organ do umorzenia postępowania aktualizacyjnego ustawodawca w sposób wyraźny warunki te skonkretyzował. Nie można przyjąć, że spełnienie tylko jednego z nich wystarczy do umorzenia postępowania aktualizacyjnego wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, prawem niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości. Wobec powyższego, organ nie może przyjąć, że kwestia wysokości opłaty rocznej (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych - nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie czy opłata roczna została ukształtowana w sposób prawidłowy. Różnica w wysokości opłaty należna z tytułu użytkowania wieczystego od każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału. Każdy z tych podmiotów uiszcza bowiem opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w prawie. Jednakże podstawa wymiaru wskazanej opłaty musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. W sytuacji zatem gdy choćby jednemu ze współużytkowników wieczystych doręczono wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty po 1 stycznia 2019 r., to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. W postanowieniach z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22, Lex nr 3349212 oraz 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, Lex nr 3329950, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w przedmiocie wykładni art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. trafnie przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. W tych okolicznościach powołany przepis przewiduje bowiem umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Konieczność umorzenia postępowania w sprawie sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2019 r., stał się bezprzedmiotowy. W wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość. Natomiast określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Wobec powyższego, nieustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, powoduje, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu uwzględniając, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wówczas gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym.