II SA/Gd 675/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Skarga P. Ś. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r. nr WOP.7722.89.2021.GD w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z 29 marca 2017 r. nakazał inwestorom E. i P. Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego – hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m zlokalizowanej na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w m. B. przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 czerwca 2017 r., nr WPO. 7721.110.2017.GD uchylił ww. decyzję organu I instancji i nakazał inwestorom E. i P. Ś. rozbiórkę budynku - hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m zlokalizowanej na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w m. B. przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 570/17 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1275/18 oddalił skargę kasacyjną. Upomnieniem z dnia 10 marca 2021 r., doręczonym 25 marca 2021 r., wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na fakt, iż zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku organ I instancji wystawił dnia 30 kwietnia 2021 r. dwa oddzielne tytuły wykonawcze TW-2, stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wobec każdego ze zobowiązanych, które to zostały skutecznie doręczone w dniu 18 maja 2021 r. W piśmie z dnia 24 maja 2021 r. skarżący wniósł zarzuty do prowadzonego przeciwko niemu, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr PINB/ID/70033/2/2021, postępowania egzekucyjnego. W szczególności zaś wniósł on o umorzenie tego postępowania oraz uchylenie wszystkich zastosowanych środków egzekucyjnych, wskazując na: 1) nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym - art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 2) określenie obowiązku niegodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej PWINB w Gdańsku z 24 czerwca 2017 r. - art. 33 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 3) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu prawidłowego upomnienia - art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 4) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym - art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 5) braku wymagalności obowiązku - art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji, Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. organ I instancji oddalił zgłoszone przez skarżącego zarzuty jako bezpodstawne. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest ostateczna, a jej prawidłowość została potwierdzona przez sądy administracyjne obu instancji. Znaczny upływ czasu od wydania tej decyzji nie ma znaczenia. Jest ona nadal ważna. Ani przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia wykonania obowiązku. Zniweczenie wykonalności obowiązku przewidzianego w ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić albo poprzez uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, albo w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego, w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sam upływ czasu nie mieści się w tym katalogu przypadków. Organ nadzoru budowlanego jest zatem w dalszym ciągu umocowany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ stwierdził przy tym, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Organ stwierdził także, że w sprawie poprawnie zastosowano podstawę prawną obowiązku rozbiórki, tj. ostatecznej decyzji. Nadto, wyjaśnił, że w dniu 10 marca 2021 r. wystosował upomnienie wzywające zobowiązanych do wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia obowiązku rozbiórki hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m zlokalizowanej na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w m. B. przy ul. [...] Upomnienie to zobowiązani odebrali w dniu 25 marca 2021 r. Doręczając zobowiązanemu upomnienie, organ wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, organ wyjaśnił, że od dnia 20 marca 2020 r. na terenie kraju rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 roku w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 roku poz. 491) został wprowadzony stan epidemii w związku z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Tym samym działalność PINB w B. została ograniczona, tylko w takich czynnościach, które wymagają kontaktu pracowników organu z osobami zewnętrznymi. Z dniem 31 marca 2020 roku zaczęły obowiązywać przepisy art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000r. poz. 374 z późn. zm.). Zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (według przepisów ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 roku, zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 roku Dz. U. poz. 875) obowiązywało w okresie od dnia 31 marca 2020 roku do dnia 23 maja 2020 roku. W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązani, kwestionując jego prowadzenie, mogą wnieść zarzuty z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, który składa się tylko wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Postępowanie w sprawie zarzutów jest ograniczone do badania wyłącznie tych okoliczności, które zostały podniesione przez zobowiązanych w terminie do wniesienia zarzutów. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 września 2021 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji oddalające zarzuty. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 33 pkt 1 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Wniesiony zarzut nieistnienia obowiązku jest całkowicie nietrafny, bowiem obowiązek rozbiórki wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2017 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji, wskazując, że rozpatrzył on zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku rozbiórki, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, braku upomnienia, wygaśnięcia obowiązku i braku wymagalności obowiązku. Były to zarzuty określone w art. 33 § 2 odpowiednio w pkt 1, 2, 4, 5, 6. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że podstawa wydania postanowienia była prawidłowa, wyjaśnione zostały przepisy zawierające możliwe do wniesienia zarzuty na postępowanie egzekucyjne. Organ podkreślił, że obowiązek nadal istnieje i nie przedawnił się. Również nowelizacja ustawy Prawo budowalne z dnia 19 września 2020 r. nie ma wpływu na zakończone postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowej hali. W skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2. art. 34 §1, § 4, §5 w zw. z art. 33 § 1 punkty 1, 2, 3, 5, 6, 7 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym sprzed 30 lipca 2020r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019.2070), 3. art. 34 §1, §4, §5 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 - 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu, obowiązującym od 30 lipca 2020r. w związku, z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019.2070), 4. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18, art. 34 §1, §4, §5 w związku z art. 33 § 1 punkty 1, 2, 3, 6, 8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427) - dalej: u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r., nadanym ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) z uwagi na datę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stąd też za chybione uznać należy odwoływanie się w skardze do poprzedniego stanu prawnego, a zarzuty oparte na nieobowiązujących przepisach są całkowicie niezasadne. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest między innymi: nieistnienie obowiązku (pkt 1); określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (pkt 2 lit. a); brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane (pkt 4); wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części (pkt 5); brak wymagalności obowiązku w określonych przypadkach (pkt 6). Jak wynika z art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Stosownie zaś do treści art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, zaś zgodnie z § 2 wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Natomiast zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o: 1) oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej albo stwierdzeniu jego niedopuszczalności - kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne; 2) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku, niemająca charakteru trwałego, wystąpiła po wszczęciu egzekucji administracyjnej - zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części; 3) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w: a) art. 33 § 2 pkt 1-5, b) art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej - umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części. Zdaniem Sądu, wniesione przez skarżącego pismem z dnia 24 maja 2021 r. zarzuty były niezasadne i jako takie powinny zostać oddalone, co prawidłowo oceniły organy obu instancji orzekające w sprawie. Ocenę tę zaś Sąd całkowicie podziela. Przedmiotem egzekwowanego w niniejszej sprawie na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 kwietnia 2021 r. obowiązku jest nakaz rozbiórki budynku - hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m zlokalizowanej na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w m. B. przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę, wynikający z podlegającej wykonaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2017 r. Decyzja ta pozostaje nadal w obrocie parnym, a zatem obowiązek z niej wynikający podlega w dalszym ciągu wykonaniu. Podnoszony przez skarżącego upływ czasu nie ma znaczenia. Co więcej, w postepowaniu egzekucyjnym prawidłowość decyzji kreującej obwiązek nie podlega weryfikacji. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Inaczej mówiąc kwestia prawidłowości wydawanych orzeczeń nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, a przyjęcie takiego poglądu byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji poza trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi w k.p.a. Nadto wyjaśnić należy, że w sytuacji, gdy nakaz rozbiórki dotyczy osób pozostających związku małżeńskim będących współwłaścicielami nieruchomości, to zobowiązanymi do wykonania ostatecznej decyzji rozbiórkowej jest każda z tych osób niezależnie. Zgodnie bowiem z treścią z art. 1a pkt 2 u.p.e.a., zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie tego nakazu. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Solidarna odpowiedzialność małżonków ma zastosowanie jedynie w konkretnych sytuacjach wynikających z przepisów prawa. Jest to instytucja materialnego prawa cywilnego. Skoro zaś konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny, to nie może być odnoszona do administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, gdy zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 179). Taka tożsamość nie oznacza jednakże solidarnego nałożenia obowiązku (vide: wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1655/11, pub. CBOSA). Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (vide: wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, pub. CBOSA). Zatem każdy z adresatów decyzji, zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. W niniejszej sprawie zostały wystawione odrębne tytuły wykonawcze na każdego ze zobowiązanych. Obowiązek, do wykonania którego został zobowiązany skarżący tytułem wykonawczym, został w nim określony prawidłowo, należycie została powołana podstawa tego obowiązku i tytuł wykonawczy zawiera wszelkie konieczne elementy, może być zatem podstawą egzekucji. Jego wystawienie zostało poprzedzone prawidłowym doręczeniem w dniu 25 marca 2021 r. upomnienia. Złożony przez skarżącego 1 kwietnia 2021 r. wniosek o anulowanie upomnienia był zaś bezskuteczny dla podjętych przez organ prawidłowo czynności egzekucyjnych. Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. W tym zakresie organy egzekucyjne prawidłowo ustaliły i wyjaśniły skarżącemu, że wystawienie przedmiotowego tytułu wykonawczego było następstwem niewykonania nałożonego decyzją z 24 czerwca 2017 r. obowiązku rozbiórki budynku hali. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia ze wskazanych w zarzutach przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącemu stanowi konsekwencję niewykonania przez skarżącego obowiązku, nałożonego na niego przez uprawniony organ nadzoru budowlanego, wskutek niezastosowania się przez skarżącego do przepisów Prawa budowlanego, wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.