II OSK 573/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 200/08 w sprawie ze skargi R. C. i E. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 200/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. C. i E. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Wymienionym wyżej postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku, działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.) nałożył na R. C. i E. C. grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem o funkcji rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na terenie działki nr [...] położonej w K. B. II, gmina Krokowa określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Zażalenia złożyli R. C. i E. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazali na naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez uznanie dwóch osób fizycznych (R. i E. C.) za jeden podmiot postępowania egzekucyjnego oraz naruszenie art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez doręczenie zobowiązanym samego postanowienia o nałożeniu grzywny bez odpisu tytułu egzekucyjnego. Ponadto zarzucili, że doręczony im uprzednio tytuł nie zawierał pełnych danych dłużnika ze względu na niewypełnienie wszystkich rubryk formularza. Skarżący podnieśli też, że zapłata grzywny w wysokości 5000 zł przekracza ich możliwości płatnicze. Utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1116, ze zm. - dalej: Prawo budowlane) oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że orzekając postanowieniem o nałożeniu grzywny nie bada się prawidłowości wystawionego uprzednio tytułu wykonawczego. Zauważył, że złożone wcześniej zarzuty skarżących w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zostały prawomocnie oddalone. Organ odwoławczy podniósł także, iż decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy obojga małżonków stąd rozstrzygnięcia postępowania egzekucyjnego mogą być podejmowane w stosunku do obojga. Nie dokonanie odrębnego doręczenia każdemu z małżonków nie pozbawiło ich prawa do skutecznego wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości kary organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia stanowi rodzaj sankcji za nie wykonanie obowiązku, natomiast ustalona przez organ kwota jest zgodna z art. 121 § 5 ustawy. Ponadto podkreślono, że zobowiązani mogą uwolnić się od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na nich obowiązek. W skardze R. C. i E. C. zażądali uchylenia postanowień obu instancji ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 200/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia 12 sierpnia 2004 r. nakazano R. i E. C. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu gospodarczego położonych na działce nr [...] w K. B.. W związku z tym - zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - organ egzekucyjny skierował do R. C. i E. C. upomnienie, a następnie dnia [...] maja 2005 r. wystawił tytuł wykonawczy. Tytuł ten został odebrany w dniu 23 maja 2005 r. przez R. C.. Sąd wskazał, iż w myśl art. 26 § 1 i 2 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego sporządzonego według ustalonego wzoru (formularza). Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27 ustawy, a ponadto umożliwia elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule. Sąd zauważył, że w formularzu tytułu wykonawczego, w rubryce "Dane identyfikacyjne zobowiązanego" wskazano imiona i nazwiska obojga skarżących, dodatkowo rubryka "Adres zamieszkania" zawiera ich dokładny adres. Nie zostały natomiast wypełnione rubryki "Imię ojca, imię matki", oraz "Numer identyfikacji podatkowej", "Data urodzenia" i "Telefon". Art. 27 § 1 ust. 2 ustawy nakazuje zamieszczenie w tytule, jako danych identyfikujących zobowiązanego, jedynie jego imienia i nazwiska oraz adresu. Mając na względzie treść powołanych przepisów Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że pomimo określonego układu formularza imię i nazwisko oraz adres zobowiązanego należy uznać za ustawowe minimum niezbędne do prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego. Pozostawienie niektórych rubryk formularza niewypełnionych nie spowodowało zatem jego nieważności. Następnie Sąd przypomniał, że przedmiotem kontroli w tej sprawie jest wydane w oparciu o tytuł wykonawczy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku, z dnia [...] lipca 2007 r., nakładające na skarżących grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. Sąd wyjaśnił, iż w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasadą jest, że tytuł wykonawczy wystawia się na jednego zobowiązanego. Odstępstwo od tej zasady przewidziano w art. 27c ustawy, zgodnie z którym, jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego jak też z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Zdaniem Sądu stosowanie powyższego przepisu uzależnione jest od zakresu odpowiedzialności małżonków za dane zobowiązania, dając możliwość wystawienia jednego tytułu wykonawczego na wspólne (solidarne) zobowiązania małżonków. W sprawie nakazem rozbiórki objęte zostały obiekty położone na działce stanowiącej wspólność ustawową R. C. i E. C.. Także ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia 12 sierpnia 2004 r. nakazuje obojgu – R. i E. C. - rozbiórkę nielegalnie postawionych obiektów. Wskazując na te okoliczności Sąd podkreślił, że oboje małżonkowie występują w sprawie jako solidarnie zobowiązani do usunięcia obiektów powstałych wskutek samowoli budowlanej, które wchodzą w skład ich wspólnego majątku. W ocenie Sądu w takiej sytuacji nie jest błędem prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec obojga małżonków łącznie, bez oznaczania osobno zakresu ich obowiązków. Są oni bowiem solidarnie zobowiązani do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Także grzywna w celu przymuszenia, nieuiszczona w terminie, podlega ściągnięciu z ich wspólnego majątku w trybie egzekucji należności pieniężnych. Sąd odniósł się również do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 122 § 1 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym dotyczącego nie doręczenia tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. W myśl tego przepisu doręczenie tytułu następuje zgodnie z art. 32 ustawy. Stanowi on, że organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnej, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został on wcześniej doręczony. Następnie Sąd wskazał, że w analizowanej sprawie tytuł wykonawczy został doręczony skarżącym już w dniu 23 maja 2005 r. Wobec powyższego organ egzekucyjny, przystępując do kolejnej czynności w tym samym postępowaniu egzekucyjnym, nie miał już obowiązku doręczania zobowiązanym tego tytułu ponownie wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Wbrew zarzutom skarżących Sąd nie dostrzegł też uchybień w zakresie ustalenia wysokości nałożonej grzywny. Wyjaśnił, że stanowi ona rodzaj sankcji za niewykonanie obowiązku, natomiast ustalona przez organ kwota jest zgodna z art. 121 § 5. Ponadto zobowiązani mogą uwolnić się od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na nich obowiązek. Skargę kasacyjną złożył E. C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uchylenie kontrolowanej decyzji pomimo zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego Sąd uchybił również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28, art. 10 § 1 K.p.a. i art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazując na powyższe E. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec małżonków solidarnie zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną na podstawie jednego tytułu egzekucyjnego nie zwalnia organu egzekucyjnego od obowiązku zapewnienia udziału każdego ze zobowiązanych w postępowaniu. Zdaniem skarżącego wszelkie czynności w zakresie postępowania powinny być dokonywane wobec każdego z małżonków. Między innymi każdemu z małżonków należy odrębnie doręczać pisma, w tym odpis tytułu wykonawczego; nadto zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji każdemu z małżonków powinno być doręczone postanowienie o nałożeniu grzywny. E. C. zauważył także, że przesyłki adresowano wspólnie na nazwisko jego i małżonki. Stwierdził, iż takie doręczenie było wadliwe, prowadząc do sytuacji w której skarżący w istocie nie brali udziału w postępowaniu. Stanowi to uchybienie wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., które Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu. Niezależnie od powyższego E. C. wyraził przekonanie, że nawet gdyby uznać, że wskazane naruszenia postępowania (w zakresie doręczeń) nie dają podstawy do wznowienia postępowania, to i tak powinny zostać zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji do kategorii naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności traktowania małżonków jako jednej strony postępowania, co jest niedopuszczalne na gruncie art. 28 K.p.a. Zdaniem skarżącego tytuł wykonawczy, chociażby byłby wystawiony na obu zobowiązanych małżonków, należy doręczyć każdemu z nich z osobna. Wynika to z treści art. 10 § 1 K.p.a., który nakazuje zapewnienie stronom udziału w całym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu (art. 184 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej: P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania skuteczności doręczenia skarżącemu i jego małżonce R. C. tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] w K. B.. Zdaniem E. C. doręczenie tytułu wykonawczego i postanowień o nałożeniu grzywny wspólnie obu małżonkom było wadliwe i otworzyło drogę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a w każdym razie powinno być potraktowane przez Sąd pierwszej instancji jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 28 i 10 § 1 K.p.a.). Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 1a pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) przez zobowiązanego należy rozumieć osobę prawną albo jednostkę organizacyjna nieposiadające osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 23 § 5 ustawy). Mając na względzie wskazane wyżej regulacje stwierdzić należy, że w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec osób fizycznych, każdej z nich należy doręczyć tytuł wykonawczy. W tej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzono w szczególny sposób określony w art. 27c ustawy. Przepis ten pozwala na wystawienie tytułu wykonawczego na oboje małżonków, jeżeli egzekucja ma być prowadzona z majątku wspólnego zobowiązanego oraz jego małżonka i z ich majątków osobistych. Wystawienie tytułu wykonawczego na oboje małżonków, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, nie pozwala jednak traktować ich jako jednego "zobowiązanego". W takiej sytuacji małżonkowie - pomimo, że obowiązek określony w decyzji nałożono solidarnie na obojga - zachowują status stron postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że korespondencja powinna być doręczana każdemu z nich osobno, chociażby zamieszkiwali oni pod tym samym adresem (tak: wyrok z dnia 3 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 487/06, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5-6/2007, s. 133). Wynika to z art. 40 § 1 K.p.a., który w postępowaniu egzekucyjnym znajdzie odpowiednie zastosowanie na mocy odesłania z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl tego przepisu pisma doręcza się stronie (zobowiązanemu), a gdy działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że stanowisko skarżących dotyczące wadliwości doręczenia tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest trafne. Były one bowiem nieprawidłowo zaadresowane do skarżącego i jego małżonki wspólnie, podczas występowali oni jako odrębne osoby zobowiązane (por. art. 1a pkt 20 ustawy). Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na to naruszenie. To wszystko nie daje jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę jest możliwe jedynie wtedy, gdy kasator wykaże, że zaskarżone decyzja lub postanowienie naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (a w przypadku naruszenia przepisów postępowania - mogącym mieć wpływ na wynik sprawy), bądź, że są dotknięte wadą uzasadniającą wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego albo stwierdzenie nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 -3 i § 2 P.p.s.a.). W tej sprawie E. C. wskazał w skardze kasacyjnej przepisy postępowania administracyjnego, jakie jego zdaniem naruszyły organy egzekucyjne (art. 28, art. 10 § 1 K.p.a., art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), jednakże nie wyjaśnił, w jaki sposób uchybienia te mogły wpłynąć na wynik sprawy. Nie wykazał też by zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący stwierdził jedynie, że jego i małżonkę błędnie potraktowano jako jedną stronę postępowania (art. 28 K.p.a.), w efekcie ich obu pozbawiając czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Umknęło jednak E. C., iż zarówno on i małżonka R. C. złożyli osobne zażalenia w terminie, a zażalenia te rozpatrzył postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (rozstrzygnięcie odwoławcze doręczył każdemu z nich osobno). Uchybienie art. 40 K.p.a. przez organ pierwszej instancji polegające na zaadresowaniu przesyłki na obojga małżonków wspólnie, zamiast do każdego z nich osobno, nie pociągnęło zatem za sobą żadnych negatywnych skutków dla zobowiązanych małżonków i nie mogło być zakwalifikowane jako naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 136/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Lex nr 319187). Z tych samych przyczyn nie sposób uznać, że błędne zaadresowanie przesyłki zawierającej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uniemożliwiło stronom czynny udział w postępowaniu, a dopiero to mogłoby być przesłanką do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej E. C. oraz R. C. brali niewątpliwie czynny udział w postępowaniu przed organami egzekucyjnymi, co potwierdzili składając w terminie zażalenia. Uznając zatem, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.