II SA/Gd 676/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Skarga E. Ś. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r. nr WOP.7722.89.2021.GD w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z 29 marca 2017 r. nakazał inwestorom E. i P. Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego – hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m zlokalizowanej na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w m. B. przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 czerwca 2017 r., nr WPO. 7721.110.2017.GD uchylił ww. decyzję organu I instancji i nakazał inwestorom E. i P. Ś. rozbiórkę budynku - hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m zlokalizowanej na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w m. B. przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 570/17 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1275/18 oddalił skargę kasacyjną. Upomnieniem z dnia 10 marca 2021 r., doręczonym 25 marca 2021 r., wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na fakt, iż zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku organ I instancji wystawił dnia 30 kwietnia 2021 r. dwa oddzielne tytuły wykonawcze TW-2, stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wobec każdego ze zobowiązanych, które to zostały skutecznie doręczone w dniu 18 maja 2021 r. Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. organ I instancji oddalił zarzuty z 24 maja 2021 r. zgłoszone przez zobowiązanego P. Ś. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego [..] z 30 kwietnia 2021 r., jako bezpodstawne. Pismem z dnia 1 lipca 2021 r. E. Ś. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. na postanowienie wydane przez organ I instancji służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. W świetle przepisów art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny albo obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny musi, zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Zaskarżonym zażaleniem postanowieniem organ I instancji oddalił, jako bezpodstawne, zarzuty zgłoszone przez P. Ś. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego PINB/ID/70033/2/2021 z 30 kwietnia 2021 r. wystawionego na P. Ś. Postanowienie to powinno być doręczone tylko P. Ś., ponieważ tylko on jest stroną w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie ww. tytułu wykonawczego. W tym stanie rzeczy przedmiotowe postanowienie nie dotyczyło ani praw, ani obowiązków E. Ś. W zaistniałej sytuacji złożenie zażalenia przez E. Ś., jako podmiotu nie posiadającego przymiotu strony, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania zażaleniowego. Jeżeli organ uzna, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma w danej sprawie interesu prawnego lub obowiązku, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 3 w związku 2 art. 144 k.p.a. - w związku z art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2020r., poz. 1438 z późn. zm.), 2. 2. art. 34 §1, §4, §5 w zw. z art. 33 § 1 punkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym sprzed 30 lipca 2020r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, 3. art. 34 §1, §4, §5 w zw. z art. 33 § 2 punkty 1 - 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, 4. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. - w związku z art. 18, art. 34 §1, §4, §5 w związku z art. 33 § 1 punkt 1,2, 3, 6, 8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 – dalej jako u.p.e.a. Ustawa ta zgodnie z art. 1 określa: 1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, 2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (w tym obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji publicznej), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. W niniejszej sprawie okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jest zarówno wierzycielem (art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1), jak i organem egzekucyjnym obowiązku (art. 1a pkt 7 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), egzekucji administracyjnej podlega bowiem obowiązek o charakterze niepieniężnym – nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Niewątpliwie, ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 24 czerwca 2017 r. nakazano inwestorom E. Ś. i P. Ś. rozbiórkę budynku - hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m zlokalizowanej na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w m. B. przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. W związku z tym wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Reguła określona w tym przepisie jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania egzekucyjnego, zgodnie z którą organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, bo ten zakres obejmowało już wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało ostatecznie zakończone. Zasada ta wynika z samej istoty postępowania egzekucyjnego, które ma na celu doprowadzenie do realizacji nałożonego obowiązku ostateczną decyzją administracyjną, który nie jest wykonywany dobrowolnie przez zobowiązanego. W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ nie może zatem kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej – podjętej w ramach innego postępowania. Postępowanie egzekucyjne ma charakter stricte wykonawczy i nie może stanowić kolejnego stadium badania prawidłowości i zgodności z prawem nałożenia na zobowiązanego obowiązku rozbiórki. W konsekwencji również i sąd nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji rozbiórkowej, stąd też jakiekolwiek wnioski i zarzuty pod adresem decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Zgodnie natomiast z treścią z art. 1a pkt 2 ustawy, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie tego nakazu. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Solidarna odpowiedzialność małżonków ma zastosowanie jedynie w konkretnych sytuacjach wynikających z przepisów prawa. Jest to instytucja materialnego prawa cywilnego. Skoro zaś konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny, to nie może być odnoszona do administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, gdy zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 179). Taka tożsamość nie oznacza jednakże "solidarnego nałożenia obowiązku" (vide: wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1655/11, pub. CBOSA). Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (vide: wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, pub. CBOSA). Zatem każdy z adresatów decyzji, zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. W niniejszej sprawie zostały wystawione odrębne tytuły wykonawcze na każdego ze zobowiązanych. W konsekwencji zaś w toku procedury mającej doprowadzić do wykonania obowiązku egzekucyjnego przez jednego zobowiązanego (jednego z małżonków), inny zobowiązany (drugi małżonek) nie uzyskuje statusu strony postępowania egzekucyjnego z tego powodu, że jest również zobowiązany do wykonania określonego obowiązku ani także z tego powodu, że wykonanie obowiązku przez jednego z małżonków zwalnia z tego obowiązku drugiego. W konsekwencji skarżąca nie miała przymiotu strony postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku przez P. Ś. Przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji były bowiem zarzuty wniesione przez zobowiązanego P. Ś., dotyczące egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego wyłącznie wobec niego. Niniejsze postępowaniu w żaden sposób nie kształtuje jej sytuacji. Na marginesie jedynie wskazać należy, że skarżąca wniosła zarzuty w toku prowadzonego przeciwko niej postępowania, a następnie skuteczne zażalenie. Brak przymiotu strony osoby wnoszącej zażalenie w sprawie zarzutów dotyczących egzekucji administracyjnej skutkować musiał umorzeniem postępowania zażaleniowego. W tej sytuacji nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów merytorycznych sformułowanych w skardze. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na postawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.