II SA/Rz 1243/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 25 lipca 2022 r. nr SKO.4160.14.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości - skargę oddala - Zaskarżonym postanowieniem z 25 lipca 2022 r. nr SKO.4160.14.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: SKO, Kolegium), utrzymało w mocy postanowienie własne z 24 maja 2022 r. nr SKO 4160.8.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób. Wójt Gminy [...], działając na wniosek A. F. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Następnie postępowanie to zostało rozszerzone o działki nr [...] oraz [...]. Po przeprowadzonym postępowaniu w sprawie rozgraniczenia działek, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących własność A. F., tj. działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] (współwłasność A. i B. B.) i działek nr [...] i [...] (własność H. C.) według danych uwidocznionych w protokole granicznym. Decyzja ta nie stała się jednak ostateczna z powodu złożenia przez A. i B. B. wniosku o przekazanie sprawy do Sądu Rejonowego w [...], celem rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z [...] lipca 2018 r. na kwotę 1.500 zł, obciążając nimi po 500 zł uczestników postępowania, tj.: A. F., H. C. oraz B. i A. B. Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie, Kolegium postanowieniem z [...] września 2018r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Organu I instancji w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 lutego 2019r. oddalił skargę na postanowienie SKO w Przemyślu z [...] września 2018r. Wyrok ten jest prawomocny od 22 maja 2019r. Następnie A. i B. B. w piśmie z 7 kwietnia 2022r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości, którym nałożono na nich obowiązek uiszczenia kwoty 500 zł. W uzasadnieniu wniosku podali, że ww. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja rozgraniczeniowa z [...] lipca 2018 r., utraciła byt prawny i dlatego nie może pociągać za sobą skutków materialno-prawnych. Ponadto Gmina [...] (właściciel działek nr [...] oraz nr [...]) nie została obciążona kosztami rozgraniczenia. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z 24 maja 2022 r. nr SKO 4160.8.2022 odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...]. Kolegium z urzędu podniosło, że w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości wypowiedział się WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z 21 września 2021 r. sygn. akt Il SA/Rz 823/21, oddalił skargę B. i A. B. na decyzję Kolegium z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że ponowna analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że koszty rozdzielono w równych częściach pomiędzy uczestników tego postępowania, którymi byli: A. F. (właściciel działek nr [...] i nr [...]); A. i B. B. (współwłaściciele działki nr [...]), a także H. C. (właściciel działki nr [...] oraz działek nr [...] oraz [...]). SKO zwróciło uwagę, że odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia. W ocenie Kolegium okoliczność, że sprawa rozgraniczenia została przekazana do sądu powszechnego i w obrocie prawnym nie pozostaje już decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] nie ma wpływu na istnienie podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie kosztów rozgraniczenia przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność, że skarżący skorzystał z przewidzianego w art. 33 ust. 3 p.g.k. uprawnienia i sprawa została przekazana sądowi powszechnemu nie zmienia faktu powstania kosztów w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez organ administracji. Koszty te podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w art. 262 k.p.a. w drodze postanowienia wydawanego na mocy art. 264 k.p.a. A. B. i B. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 262 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że Gmina [...] nie była stroną postępowania i słusznie nie została obciążona kosztami postępowania oraz, że uczestnicy mieli taki sam interes prawny w przedmiotowej sprawie. Wobec tak sformułowanych zarzutów wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu. W uzasadnieniu wniosku B. i A. B. podnieśli, że organ naruszył art. 262 k.p.a., przez obciążenie kosztami postępowania A. i B. B., w sytuacji gdy koszty postępowania nie wynikły z winy tych stron oraz nie zostały poniesione na ich żądanie. Organ nie ustalił wszystkich stron postępowania (Gminy [...], jako będącej właścicielem działek sąsiadujących) oraz błędnie ustalił i rozłożył koszty postępowania. W ocenie ww. niezwykle istotną okolicznością jest fakt, że Gmina [...] była uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego, gdyż działki nr [...] i nr [...] przylegają do rozgraniczanych działek, co potwierdzają wszelkie mapy załączone do wniosku. Fakt, że Gmina [...] była stroną postępowania rozgraniczeniowego potwierdza wykaz zmian gruntowych dla działki gminnej nr [...] oraz pismo Wójta Gminy [...] do Komisji Skarg i Wniosków z 10 marca 2022 r. Zdaniem B. i A. B. rażąco naruszono prawo, gdyż Wójt Gminy decyzją własną zagarnął część gruntów prywatnych do swojej nieruchomości nie ponosząc przy tym żadnych kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisanym na wstępie postanowieniem z 25 lipca 2022 r. nr SKO.4160.14.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 127 § 3 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne. Kolegium podtrzymało w całości stanowisko własne wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, a ponadto odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania i pominięcia Gminy [...], jako właściciela działek sąsiadujących wskazało, że zajmowało się kwestią poniesienia przez Gminę [...] kosztów rozgraniczenia, zauważając, że zarówno postanowienie o wszczęciu postępowania, jak i samo rozstrzygniecie decyzji rozgraniczeniowej (tzw. osnowa) nie obejmowała działek stanowiących drogi gminne (nr [...] i nr [...]). Zatem w sprawie nie było podstaw do nałożenia na Gminę [...] kosztów tego postępowania, było ono działaniem pochodnym w stosunku do decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty i na niej się opierającym. Organ wyjaśnił także, że analiza akt przedmiotowej sprawy i wydanego na ich podstawie postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie wykazała zaistnienia w weryfikowanym przypadku wady rażącego naruszenia prawa, na które powołują się strony. Rażące naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności postanowienia administracyjnego, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. Kolegium stwierdziło, że brak potwierdzenia istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. obligowało organ do wydania postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. B. (dalej: Skarżący) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 262 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i obciążenie kosztami postępowania A. B. i B. B., w sytuacji gdy koszty postępowania nie wynikły z winy ww. stron oraz nie zostały one poniesione na żądanie strony; – art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie; – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy Gmina [...] była stroną postępowania i winna być obciążona kosztami postępowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia SKO w Przemyślu z 24 maja 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w złożonej skardze powtórzył argumentację zawartą w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dodatkowo podniósł, że decyzja rozgraniczeniowa z [...] lipca 2018 r. w całości utraciła byt prawny, co powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę SKO w Przemyślu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana przez sąd sprawa została zainicjowana wnioskiem A. B. oraz B. B. o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018r. nr [...], które dotyczyło ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem Skarżących to postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 262 § 1 k.p.a., gdyż kosztami nie została obciążona Gmina [...], jako właściciel działek, które przylegają do rozgraniczanych działek stron postępowania. Skarżący kwestionowali również zasadność obciążenia ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Zarzucali także, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalono mimo, że decyzja rozgraniczeniowa utraciła byt prawny. Wniosek spełniał warunki formalnoprawne, w związku z tym spowodował wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia na żądanie strony w trybie art. 157 § 2 k.p.a. Jednakże prawidłowo Kolegium przyjęło, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia, o którym mowa we wniosku. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w sprawie dotyczącej ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego orzekał postanowieniem kolejno Organ I oraz II instancji a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z 22 lutego 2019r., II SA/Rz 1291/18 oddalił skargę na postanowienie SKO w Przemyślu z 14 września 2018r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W wyroku tym Sąd stwierdził, że postanowienia Organów I oraz II instancji w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego odpowiadają prawu. Sąd nie stwierdził, aby doszło do naruszenia art. 262 § 1 k.p.a., odwołując się do zasady, wynikającej z art. 152 k.c. Sąd uznał w szczególności, że nie zachodzą podstawy do uznania Gminy [...] za stronę postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia Ponadto wydanie postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest bezpośrednim następstwem samego postępowania w sprawie rozgraniczenia, a ustalenie wartości kosztów, jak również stron, które zostają zobligowane do ich poniesienia musi znaleźć pokrycie w ustaleniach dokonanych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oznacza to zatem, że obowiązek uiszczenia tych kosztów może zostać nałożony tylko na te podmioty, które jako strony brały udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Te z kolei określa decyzja wydania w przedmiocie rozgraniczenia. Organ wydający postanowienie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie ma żadnych instrumentów prawnych do modyfikacji kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego na potrzeby ustalenia podmiotów zobligowanych do pokrycia jego kosztów. Sąd podkreślił również, że to treść tej decyzji determinuje krąg podmiotów, które można obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Sąd uznał za zgodne z prawem postanowienie, na mocy którego Skarżących wraz z pozostałymi stronami obciążono kosztami postępowania rozgraniczeniowego w równym udziale wynikłych kosztów. Sąd wskazał również, że po przekazaniu sprawy o kosztach postępowania sąd powszechny orzeka w oparciu o właściwe przepisy k.p.c., natomiast w zakresie orzeczenia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego orzeka organ administracji publicznej. Sąd w wyroku tym odniósł się więc do kwestii, które stały się przedmiotem zarzutów we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia. Należy wskazać, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji postanowienia w trybie nadzwyczajnym. Jednakże jest ona możliwa jedynie wówczas, gdy występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, czy też postanowienia wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09). W niniejszej sprawie natomiast Skarżący nie wskazali na okoliczności, które mogłyby być podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia a które nie były objęte orzeczeniem Sądu. Sąd dokonał bowiem oceny co do kwestii, która stanowiła uzasadnienie dla podniesionego we wniosku zarzutu rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym ponowne badanie kwestii dotyczącej podstaw obciążenia Gminy [...] kosztami postępowania rozgraniczeniowego, czy też dotyczącej podstaw do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego stanowiłoby w istocie naruszenie powagi rzeczy osądzonej, wyrażonej w art. 171 P.p.s.a. a także naruszenie zakresu związania prawomocnym orzeczeniem, o którym mowa w art. 170 P.p.s.a. i w rezultacie prowadziłoby do niedopuszczalnej ingerencji w prawomocne orzeczenie sądu (zob. Z. Kmieciak [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 10: Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 296). Z tych przyczyn Sąd uznał, że odmowa stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia jest prawidłowa. W związku z tym skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.