II OSK 12/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 847/22 w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lutego 2022 r. nr KZ-BED.4120.421.2021.PSW 5.PSW.KZ-BED w przedmiocie odmowy wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 847/22 oddalił skargę F. S.A. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 24 lutego 2022 r. znak KZ-BED.4120.421.2021.PSW 5.PSW.KZ-BED w przedmiocie odmowy wyłączenia zespołu przemysłowego F. S.A. przy ul. [...] z Gminnej Ewidencji Zabytków m.st. Warszawy (dalej GEZ). Sąd Wojewódzki uznał, że Prezydent m.st. Warszawy w porozumieniu z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (MWKZ) dostatecznie wykazał, że odmowa wykreślenia zabytku z gminnej ewidencji nie była dowolna. Stwierdzono, że nie zaszły przesłanki do przyjęcia całkowitej, stałej i definitywnej utraty wartości zabytkowe, która uzasadniałaby jego wykreślenie. Sąd I instancji dostrzegł, że formalne uzasadnienie organu było niezbyt obszerne, ale uznał, iż uchybienie to nie wpływa na prawidłowość samej czynności, biorąc pod uwagę, że do czynności tej nie ma zastosowania art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że kwestie ekonomiczne nie stanowią podstawy do wykreślenia zabytku oraz, że kwestionowanie pierwotnego wpisu do GEZ jest spóźnione w postępowaniu o wykreślenie. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 22 ust. 4 i 5 w zw. z art. 21 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej uozoz), przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że dokonanie przez organ kwalifikacji zespołu przemysłowego F. i ustalenie, że posiada on wartość historyczną i naukową, która pozwala uznać go za zabytek, przy jednoczesnym całkowitym braku sporządzenia szczegółowego uzasadnienia dla takiego stanowiska organu, że posiada on aktualnie nadal taką wartość historyczną i naukową, która zasługiwałaby na ochronę w rozumieniu przepisów wskazanej ustawy, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów; 2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c i art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa), oraz art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi poprzedzone błędnym uznaniem, że nie doszło do naruszeń: - prawa materialnego: tj. organ nie naruszył ww. przepisów art. 3 pkt. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 22 ust. 4 i 5 w zw. z art. 21 uozoz, w zw. z §18a i §18b w zw. z § 16 ust. 1 i 2 oraz § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dnia 26 maja 2011 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 56 ze zm., dalej rozporządzenie); - procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: organ nie naruszył zasad postępowania administracyjnego zapisanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, pomimo niepełnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niedokonania prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcia przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżącego, w szczególności poprzez nie odniesienie się merytoryczne przez organ do opinii eksperckiej J.S., która stwierdzała brak wartości zabytkowych zespołu w aktualnym stanie zachowania oraz niewykazanie, że przedmiotowy zespół posiada aktualnie taką wartość historyczną, artystyczną lub naukową, która zasługiwałaby na ochronę w rozumieniu przepisów uozoz, co skutkowało nieuzasadnionym i bezpodstawnym uznaniem przez organ, iż zespół nadal posiada wartość historyczną i naukową, a w konsekwencji przyjęcie sprzecznej z materiałem dowodowym sprawy oceny, że odmowa wyłączenia z GEZ przedmiotowego zespołu nie stanowiła dowolnego działania organu przeprowadzonego bez stosowanego postępowania wyjaśniającego zabytkowy charakter zespołu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości albo stwierdzenie bezskuteczności w całości zaskarżonej czynności Prezydenta m. st. Warszawy oraz uchylenie w całości albo stwierdzenie bezskuteczności w całości poprzedzającej ją czynności Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 4 uozoz wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Gminna ewidencja zabytków nie jest jednak żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz, lecz stanowi środek wstępnej ochrony zabytków, a jej skutkiem jest m.in. obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola legalności odmowy wyłączenia karty adresowej z gminnej ewidencji zabytków, nie zaś samo włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji. 3.4. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie dokonywał kontroli legalności sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Rolą Sądu Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie było zweryfikowanie, czy organ prawidłowo odniósł się do tego, czy po włączeniu nieruchomości do ewidencji zabytków zaszły takie okoliczności, które oznaczałyby utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej nieruchomości objętej kartą adresową (por. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1003/22 . Stosownie do treści § 16 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, kartę adresową nieruchomości, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z gminnej ewidencji. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 4 i 5 uozoz oraz § 17 i § 18 rozporządzenia) kwestionujące samą prawidłowość ujęcia ww. budynku w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy, jako wykraczające poza granice niniejszej sprawy dotyczącej wyłączenia karty z ewidencji zabytków, są nieusprawiedliwione. 3.5. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle przepisów uozoz zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia lub wyłączenia karty danego obiektu do (lub z) ewidencji, i w związku z tym nie wydaje w tym zakresie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd I instancji nie stosował tych przepisów (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 11 oraz art. 75 i 80 Kpa), kontrolując legalność zaskarżonej czynności, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na ich naruszenie są nieusprawiedliwione. 3.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 22 ust. 4 i 5 w zw. z art. 21, należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organ na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenił, iż po włączeniu nieruchomości do ewidencji nie zaszły takie okoliczności, które oznaczałaby utratę, stosownie do treści z art. 3 pkt 2 uozoz, wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Wprawdzie uzasadnienie odmowy wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków zawarte w piśmie z 24 lutego 2022 r. jest krótkie, lecz brak jest podstaw do uznania, że jest niezasadne. Sąd podkreślił, że organ choć w zaskarżonej czynności nie odniósł się wprost merytorycznie do treści przedłożonej przez skarżącą opinii eksperckiej J.S., jednak w oparciu o porozumienie z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej MWKZ) dostatecznie wykazał zasadność odmowy wyłączenia zespołu. MWKZ zaopiniował negatywnie wyłączenie, wskazując na konieczność ochrony zespołu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c uozoz. Wskazał, że kompleks F. S.A. posiada istotne walory historyczne jako jeden z najdłużej i nieprzerwanie działających zakładów przemysłowych w Warszawie, będący dokumentem zniszczeń wojennych, zmian ustrojowych po 1945 r. oraz nowych rozwiązań konstrukcyjnych i architektonicznych powojennych. Teren fabryczny ma również samoistną wartość zabytkową jako dokument dawnych podziałów hipotecznych, funkcjonalnych i przestrzennych. Pomimo twierdzeń skarżącej o zniszczeniach wojennych i późniejszych modernizacjach z wykorzystaniem nowych technologii i materiałów (np. wielka płyta), MWKZ podkreślał, że zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania, a wykreślenie z GEZ następuje tylko w przypadku całkowitej utraty wartości. W tej sprawie organ wykazał, że takie przesłanki nie zachodzą. Argumenty skarżącej dotyczące błędu w nazwie obiektu w GEZ oraz wcześniejszego wyłączenia z GEZ budynku dawnego kina A. (nr 16) w 2017 r. nie zmieniają oceny zasadności odmowy wykreślenia całego zespołu, gdyż kwestia prawidłowości pierwotnego wpisu jest poza zakresem niniejszej sprawy, a każdy obiekt oceniany jest indywidualnie pod kątem całkowitej utraty wartości. Przy tym wyłącznie budynku nr 16 wskazuje właśnie, że organ dokonuje oceny aktualności ujęcia zespołu budynków w ewidencji zabytków. Wbrew zatem argumentacji skarżącego, nie sposób przyjąć, aby doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. 3.7. Brak było przy tym podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W związku z kompletnością materiału dowodowego nie było jakiekolwiek potrzeby przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 Ppsa uzupełniającego postępowania dowodowego. 3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.