II SA/Gd 229/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 lutego 2025 r., nr SKO.420.14.2025 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu dla osób bezdomnych uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNNIENIE E. P. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 lutego 2025 r. w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu dla osób bezdomnych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W decyzji z 13 stycznia 2025 r. Burmistrz Kobylnicy orzekł o udzieleniu E. P. pomocy w formie schronienie i skierowania do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 30 czerwca 2025 r. (punkt 1 decyzji) oraz o odpłatności za tą pomoc w wysokości 80 % dochodów osoby kierowanej do schroniska, tj. w kwocie 2 385,39 zł miesięcznie. W punkcie 3 tej decyzji orzeczono o tym, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Kobylnicy dopłaci pozostałą kwotę kosztów pobytu po wykonaniu usługi i wystawieniu faktury. Odwołanie od tej decyzji złożył E. P., reprezentowany przez syna A. P., kwestionując wysokość ustalonej opłaty. W decyzji z 27 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) oraz uchwała nr XXI/186/2020 Rady Gminy Kobylnica z 12 marca 2020 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych lub w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 16 kwietnia 2020 r., poz. 1940). Jak ustalił organ, E. P. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego wynika, że w placówce, do której został skierowany ma zapewnioną wszelką niezbędną pomocą zgodnie z jego potrzebami i standardami schroniska z usługami opiekuńczymi. Z akt sprawy wynika też, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymując się z emerytury z ZUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 2.981,73 zł. Jak wskazał organ, ustalenie należnej opłaty za pobyt w placówce jest uzależnione wyłącznie od dochodów osoby skierowanej, zaś kryterium dochodowe, stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnej, wynosi 1.010 zł. Wysokość odpłatności za pobyt w schronisku, liczona jest procentowo w stosunku do dochodu osoby kierowanej do schroniska, zgodnie z powołaną wyżej uchwałą. W przypadku, gdy dochód tej osoby przekracza 250 % kryterium dochodowego (2,5 x 1.010 zł), jak to jest w przypadku E. P., opłata uiszczana przez osobę skierowaną stanowi nie więcej niż 80 % dochodu tej osoby. W ocenie organu odwoławczego, ustalając kwotę odpłatności w oparciu o zasady wynikające z ww. uchwały i ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji powinien przedstawić kwotę pełnego miesięcznego kosztu pobytu E. P. w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi wraz z jej dokładnym wyliczeniem. Z tych też względów Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Orzekając ponownie, organ I instancji powinien przedstawić sposób wyliczenia. W sprzeciwie od powyżej decyzji, domagając się jej uchylenia, E. P., reprezentowany przez A. P., zaskarżył ww. decyzję w części, zarzucając błędne ustalenie opłaty na podstawie uchwały, niezgodnej z ustawą o pomocy społecznej. Skarżący kwestionuje prawidłowość sprawowanej opieki w schronisku dla bezdomnych nad ojcem. Wnosi o zwrot pobranych nienależnie środków pieniężnych od ojca wraz z odsetkami i wskazuje, że opłaty zostały pobrane bez uzgodnienia z osobę potrzebującą pomocy. Wskazuje na nieprawdziwość informacji podawanych przez organy odnośnie do okoliczności, w jakich ojciec trafił do schroniska dla bezdomnych, a także, że z uwagi na stan zdrowia ojca - powinien zostać skierowany do zakładu opieki leczniczej, czego organ nie uczynił do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając niniejszą sprawę, w granicach zakreślonych wobec decyzji kasacyjnej zaskarżonej sprzeciwem, Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572., dalej jako k.p.a.). Podniesione jednak w sprzeciwie zarzuty pozostają bez wpływu na jego zasadność. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r, poz. 935, dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku - w pierwszej kolejności - merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 64e p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że nie pozbawia on sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce jest bowiem niemożliwe, ponieważ nie daje pełnej oceny zgodności z prawem zastosowania art. 138 §2 k.p.a. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należy, że wyłączną przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie przez Kolegium, że organ pierwszej instancji nie przedstawił kwoty pełnego miesięcznego pobytu E.P. w schronisku dla osób bezdomnych. Zgodnie z § 3 ust. 4 ww. uchwały Rady Gminy Kobylnica z 12 marca 2020 r. opłata za pobyt w Schronisku nie może być wyższa od kwoty 100 % pełnego miesięcznego kosztu pobytu. O ile zatem podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że informacja o pełnym miesięcznym koszcie pobytu w schronisku jest istotna dla rozstrzygnięcia o opłacie przypadającej do uiszczenia przez osobę skierowaną do schroniska, o tyle nie budzi wątpliwości Sądu, że jej ustalenie było możliwe przy wykorzystaniu możliwości wynikających z uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w oparciu o art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy mógł bowiem zwrócić się do organu I instancji lub też do Schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi w Słupsku o wyliczenie kosztu pełnego miesięcznego pobytu E. P. w placówce, do której go skierowano, a przesłana informacja zwrotna niewątpliwie czyniłaby zadość obowiązkowi ustalenia tej kwoty w celu porównania jej z kwotą opłaty za pobyt w ww. placówce, przypadającej na osobę skierowaną, stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ww. uchwały Rady Gminy Kobylnica z 12 marca 2020 r. W braku takich ustaleń nie wiadomo, czy koszt pełnego miesięcznego pobytu E. P. w schronisku dla osób bezdomnych przekracza przypadającą na niego opłatę za ten pobyt, czy też nie, a w konsekwencji - czy aktualizuje się potrzeba dopłaty do kosztów tego pobytu przez organ gminy. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Kolegium, że stwierdzone uchybienie w zakresie ustalenia stanu faktycznego uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Na marginesie wskazania wymaga, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania takiego rozstrzygnięcia, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w skarżonej decyzji Kolegium nie wskazało przyczyn, dla których nie skorzystało z art. 136 k.p.a. W konsekwencji - wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151 a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę Kolegium winno we wskazanym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i ustalić pełen miesięczny koszt pobytu strony w Schronisku, a następnie odnieść się do zarzutów odwołania i podnoszonej w toku postępowania odwoławczego argumentacji strony, oceniając w szczególności jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.