I OSK 1838/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1142/22 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/435/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1142/22, oddalił skargę T.S., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 6 maja 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/435/2022, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł T.S. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez uznanie przez Sąd I instancji w ślad za ustaleniami poczynionymi przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez T.S. zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką J.S. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Kolegium zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, podczas gdy – jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego – organy administracji obu instancji nie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Treść podniesionych zarzutów wskazuje jednak, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest brak lub istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez T.S. zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką J.S., a zatem ocena stanu faktycznego. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Przy czym zarzut ten został sporządzony wadliwie od strony konstrukcyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Zacytowanie w zarzucie treści przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w istocie nie czyni zadość prawidłowej konstrukcji tego zarzutu. Skarżący kasacyjnie stawia go bowiem w obu podstawach alternatywnie przez użycie spójnika "lub". Ustawodawca dopuszcza postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu postaciach jednocześnie albo postawienie tego zarzutu alternatywnie – czyli albo naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, albo przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzutu tego nie można konstruować alternatywnie poprzez użycie spójnika "lub". Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego "dobieranie" właściwej podstawy zarzutu na podstawie uzasadnienia. Zarzut kasacyjny musi bowiem zostać sformułowany jasno i jednoznacznie. Jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega błędne rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów i prawidłowe zastosowanie. Skarżący w ogóle nie odniósł się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji. Z treści zarzutu i z całej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w istocie przez zarzut naruszenia prawa materialnego podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 K.p.a. Stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Innymi słowy zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści. Zakres postępowania rozpoznawczego wyznaczony jest granicami materialnymi rozpoznawanej sprawy administracyjnej (indywidualnej). Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia osiemnastego roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez T.S. zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką J.S. Należy wskazać, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy administracji i zaakceptował to Sąd I instancji, że w sprawie brak jest istnienia związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad jego matką. Ocena ta poparta jest wszechstronną i wyczerpującą oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w okresie powstania niepełnosprawności matki, tj. w 2015 r., skarżący nie był już od dłuższego czasu zatrudniony na podstawie umowy o pracę, później natomiast, po wydaniu orzeczenia, podejmował prace dorywcze. Jak wynika ze świadectwa pracy był on zatrudniony w okresie od dnia 1 sierpnia 1984 r. do dnia 16 sierpnia 1989 r. Kolejne zatrudnienie skarżącego miało miejsce - na 0,5 etatu w okresie od dnia 15 września 2016 r. do dnia 30 listopada 2016 r. (na czas określony.). Ponadto po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący podjął zatrudnienie na cały etat, na czas określony, tj. w miesiącu grudniu 2021 r., tj. od dnia 2 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. Kolegium zwróciło uwagę przy tym, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane zostało w dniu 20 lipca 2015 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w [...]. W toku postępowania administracyjnego zawiadomieniem z dnia 1 marca 2021 r. poinformowano skarżącego, że nie spełniona została przesłanka konieczności rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki na matką, właśnie wobec stwierdzonego faktu podjęcia przez niego zatrudnienia w grudniu 2021 r. Mimo doręczenia ww. zawiadomienia nie przedłożył on jednak żadnych dokumentów (np. zaświadczenia lekarskiego), które poświadczałyby, że po wskazanym wyżej ostatnim okresie zatrudnienia, stan matki pogorszył się w stosunku do grudnia 2021 r. i uniemożliwia podejmowanie jakiejkolwiek pracy. Przywoływane przyczyny podjęcia pracy w okresie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, tj. okoliczność, że skarżący nie miał środków do życia, nie wyłączają konieczności badania związku przyczynowego. Przeciwnie, dowodzą, że prawdziwość wcześniejszych twierdzeń o niemożności podjęcia pracy ze względu na konieczność opieki, pozostaje w sposób uzasadniony wątpliwa. Słusznie wywiodły orzekające w sprawie organy administracji oraz Sąd I instancji, że opieka jaką dotychczas sprawował skarżący nad matką, nie posiada takiego charakteru, by zmuszała go definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Podany przez skarżącego zakres usług świadczonych względem matki oraz okoliczności ustalone w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dowodzą, że opieka nad matką sprowadza się do opieki codziennej w zakresie przygotowywania posiłków, ubierania czy utrzymywania higieny oraz innych czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem w domu. Czynności te – co istotne w sprawie - nie wymagają stałej obecności przy chorej, lecz poddają się takiej organizacji czasu, która umożliwia jednocześnie podjęcie pracy, choćby w ograniczonym zakresie. Problemy z widzeniem, trudności w poruszaniu podopiecznej, schorzenia (w tym wymagające pomiaru ciśnienia) nie wyłączają możliwości podjęcia zatrudnienia przy odpowiedniej organizacji opieki, w takim systemie, który umożliwiłby czasowe pozostawienie chorej samej w domu. Natomiast takie czynności jak: pranie, sprzątanie, prasowanie, robienie zakupów, przygotowywanie i podawanie posiłków, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Także ewentualne utrzymywanie kontaktu z lekarzami oraz realizacja recept, czy wychodzenie z matką na krótkie spacery nie wymaga całodobowej dyspozycyjności. Zakres sprawowanej opieki generalnie nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Jak słusznie uznał Sąd I instancji, przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej z czym w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.