I GSK 375/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 660/23 w sprawie ze skargi T.N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 15 maja 2023 r. nr 1201-IEE.7113.2.77.2023.2.KN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.N. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 września 2023r., sygn. akt I SA/Kr 660/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę T.N. (dalej też: "strona", "skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej też: "DIAS") z 15 maja 2023r., nr 1201-IEE.7113.2.77.2023.2.KN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a w sytuacji kiedy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy i błędnym ustaleniu, że skarżącemu skutecznie doręczono upomnienia oraz tytuły wykonawcze wystawione przez ZUS, podczas gdy T.N. od 2004 roku przebywał za granicą, co wynikało przede wszystkim z raportu poborcy skarbowego wizytującego mieszkanie Płatnika, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie upłynął termin na wniesienie zarzutów, podczas gdy wobec nieprawidłowego doręczenia upomnienia, nieskutecznego doręczenia tytułów wykonawczych termin ten został przez T.N. zachowany; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, kiedy postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 42 §1 k.p.a. i art. 44 §1 k.p.a. polegającym na uznaniu za skuteczne doręczenia na adres pod którym T.N. nie zamieszkiwał w sytuacji, w której organ administracji posiadał wiedzę o tym, że skarżący zamieszkuje poza granicami kraju; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w sytuacji kiedy postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 41 §1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., skutkującym uznaniem, że brak pouczenia T.N. o konieczności poinformowania organu administracji o zmianie miejsca zamieszkania, nie ma wpływu na wadliwość tytułów wykonawczych; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję organu II Instancji, w sytuacji, kiedy wydane postanowienie naruszało art. 27 §1 ust. 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie w jakim organ uznał, że 7 dniowy termin na wniesienie zarzutów upłynął, podczas gdy doręczenia upomnień i tytułów wykonawczych były dokonywanie nie niewłaściwy adres zamieszkania T.N. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja będąca przepisem szczególnym modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Wskazać należy, że obowiązujące do 29 lipca 2020r. przepisy u.p.e.a. w zakresie dotyczącym m.in. zachowania terminu do wniesienia zarzutów stanowiły o konieczności dotrzymania przez zobowiązanego 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Ustalenie zaś, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny. W przepisie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. ustawodawca, w ramach wymogów jakie zawierać powinien tytuł wykonawczy, określił pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany ma zatem ustawowo zakreślony termin 7 dni na zgłoszenie do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który liczony jest od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Termin ten ma charakter terminu zawitego bowiem od jego dochowania zależy powstanie uprawnienia do wniesienia zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, że wniesienie zarzutów po terminie, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa (przepisy prawa), którego interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wniesienie zarzutów po terminie jest natomiast okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaaprobowanego przez WSA, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącego na podstawie własnych tytułów wykonawczych o nr: - od [...] do [...] - doręczonych zobowiązanemu w dniu 7 grudnia 2007r. oraz od [...] do [...] doręczonych w dniu 25 lutego 2010r., przy czym przesyłkę z dnia 7 grudnia 2007r. odebrała matka skarżącego, natomiast doręczenie z dnia 25 lutego 2010r. nastąpiło w trybie zastępczym, bowiem awizowana przesyłka nie została odebrana. Pismem z 13 lutego 2023r. skarżący wniósł zarzuty z art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022r., poz. 479, dalej: "u.p.e.a."). Wskazał, że upomnienie i tytuły wykonawcze wysyłane na adres, ul. [...] nie zostały mu skutecznie doręczone, gdyż nie zamieszkiwał pod tym adresem od 2004r., z powodu wyjazdu do [...] w poszukiwaniu pracy. Wniesienie zatem zarzutów po terminie, jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał z uwagi na powyższe, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postępowania w sprawie zarzutów na prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, odpowiadają prawu. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. Trafnie wskazał WSA, że tytuły wykonawcze zostały doręczone na prawidłowy adres. Z danych jakie posiadał ZUS wynikało, że miejscem prowadzenia działalności oraz miejscem zamieszkania skarżącego jest K. ul [...]. Dane takie podał sam skarżący w druku ZUS ZUA złożonym w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Taki sam adres podał płatnik składek z tytułu zawartej przez skarżącego mowy o pracę. Nie ma przy tym znaczenia twierdzenie skarżącego, że ZUS zobowiązany był z urzędu poszukiwać innych adresów jego zamieszkania. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że tytuły wykonawcze o nr: - od [...] do [...] w dniu 7 grudnia 2007r. odebrała matka skarżącego tj. pełnoletni domownik, który podjął się oddania przesyłki adresatowi, a zatem w trybie zastępczego doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a., natomiast doręczenie tytułów wykonawczych od [...] do [...] w dniu 25 lutego 2010r., nastąpiło w trybie zastępczym z art. 44 k.p.a., bowiem awizowana przesyłka nie została odebrana. Zauważyć przy tym należy, że matka skarżącego odbierając korespondencję w dniu 7 grudnia 2007r. nie informowała o nieaktualności adresu. Także na awizowanej przesyłce, w przypadku której skuteczne doręczenie nastąpiło w dniu 25 lutego 2010r. nie informowano ani organu egzekucyjnego, ani Urzędu Pocztowego o nieaktualności adresu. Termin do wniesienia zarzutów upływał więc odpowiednio w dniu 14 grudnia 2007r. i 4 marca 2010r. Natomiast skarżący wniósł zarzuty pismem z 13 lutego 2023r. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy poprzez naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 k.p.a. (zasada wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego bez wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Podkreślić też należy, że przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10; 26 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1925/12; 17 września 2014r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. podobnie, jak i zarzucanemu naruszeniu art. 151 p.p.s.a., powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miałoby polegać na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935).