I OSK 1442/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.D., M.I. i I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2266/21 w sprawie ze skargi G.D., M.I. i I.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 sierpnia 2021 r. nr 2352/2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.D., M.I. i I.D. (dalej: skarżące, skarżące kasacyjnie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ) z 11 sierpnia 2021 r., nr 2352/2021, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2266/21, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyły skarżące zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wydane orzeczenie. Przywołanemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której zarówno Starosta Warszawski Zachodni jak i Wojewoda Mazowiecki dopuścili się naruszenia szeregu przepisów, które to naruszenia skutkować powinny uchyleniem decyzji organów obu instancji; 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania i nieuchylenie wydanych w sprawie decyzji, pomimo iż organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie jedynie w zakresie podniesionych zarzutów i wniosków, co skutkowało pominięciem przez Sąd badania w zakresie braku istnienia celu, na jaki przeznaczona została działka będąca współwłasnością Skarżących; 4) art. 7 k.p.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie za organami błędów dotyczących sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego; 5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie wadliwej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności operatu szacunkowego, który sporządzony został w sposób wadliwy i nie mógł stanowić podstawy do ustalenia kwoty należnego odszkodowania; 6) art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako "u.g.n.", poprzez jego wadliwą wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że organy administracji dokonały prawidłowego ustalenia wysokości należnego odszkodowania, mimo że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy zawierał błędy eliminujące go jako dokument pozwalający na ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu; 7) art. 98 u.g.n., poprzez brak właściwych ustaleń co do faktu, czy cel, jaki był podstawą wydania decyzji podziałowej nadal istniał w chwili wydawania rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za nieruchomość z mocy prawa przejętą na samorządu województwa mazowieckiego pod drogę wojewódzką oraz poprzez brak rozważenia możliwości dokonania zwrotu tej nieruchomości wobec ustania celu, na jaki nieruchomość ta została przeznaczona w dokumentach planistycznych; 8) art. 153 ust. 1 poprzez wadliwe przyjęcie, że dokonana przez rzeczoznawcę wycena w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym metodą podejścia porównawczego oparta została o porównanie cen, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, w sytuacji gdy dobrane przez rzeczoznawcę nieruchomości nie mogły w żadnym razie zostać uznane za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n.; 9) art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń co do prawidłowości działań Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 7 czerwca 2019 r., nr 665/GM/2019, którą organ ten instancji ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących w wysokości 982 793,01 zł oraz decyzji tego organu z dnia 21 lipca 2020 r., nr 520/GM/2020, którą ponownie ustalił odszkodowanie w wysokości 982 793,01 zł, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek okoliczności uzasadniające konieczność wydania nowego operatu szacunkowego i w zupełności wystarczającym byłoby rozwiązanie w postaci potwierdzenia aktualności sporządzonego pierwotnie operatu w sytuacji upłynięcia 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia; 10) § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zw. z art. 153 ust. 1 i w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy wykonany został z zachowaniem wymaganych standardów, w sytuacji gdy wycena została przeprowadzona na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłego danych o transakcjach nieruchomościami niepodobnymi do wycenianej, co doprowadziło do ustalenia odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i - wobec faktu, iż w ocenie skarżących istota niniejszej sprawy została już wyjaśniona - rozpoznanie wniesionej skargi oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie - w razie gdyby Sąd uznał, iż powyższy wniosek nie może zostać uwzględniony - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wraz z odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia wydania orzeczenia do dnia zapłaty oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie w dniu 4 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że zarzut z pkt. 8 skargi kasacyjnej dotyczy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Już w tym miejscu konieczna jest uwaga, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (przez który to skrót zapewne rozumieć należy ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; w tym znaczeniu będzie on dalej używany), nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a. Tymczasem istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów ww. Kodeksu, a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. II FSK 216/06). W przedmiotowej sprawie, mając na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, powołane zarzuty potraktowano jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji. Przed dalszym ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania w wysokości 452 900,01 zł za część nieruchomości gruntowej zajętej pod część drogi wojewódzkiej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,4529 ha z obrębu [...] K., gmina L., na rzecz skarżących. Organy wyjaśniły, że skarżące utraciły prawo własności na skutek decyzji Burmistrza L. z 12 kwietnia 2016 r., którą zatwierdzono podział ww. opisanej nieruchomości uregulowanej w KW [...]. W wyniku podziału nieruchomości została wyodrębniona m.in. działka ewidencyjna nr [...], wydzielona pod publiczną drogę wojewódzką, która przeszła z mocy prawa na własność Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej jako "u.g.n."). Podstawą dla ustalenia odszkodowania był operat sporządzony 12 kwietnia 2021 r. przez rzeczoznawcę T.R.. Organy na podstawie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako "k.p.a.") dokonały oceny tego dowodu i stwierdziły, że nie mają podstaw do jego zakwestionowania i powołany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Powyższa ocena operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę została podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił wniesioną skargę. Zdaniem Sądu I instancji, biegły prawidłowo przyjął, że skoro wyceniana działka miała planistyczne przeznaczenie na cele drogowe, to tym samym § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109; dalej jako "rozporządzenie") znajduje zastosowanie w tej sytuacji. W ocenie Sądu I instancji biegły zasadnie zaniechał zbadania rynku nieruchomości drogowych na terenie rynku regionalnego oraz właściwie opisał wycenianą nieruchomość pod kątem jej stanu prawnego, przeznaczenia, lokalizacji oraz cech fizycznych, sposobu użytkowania i stanu zagospodarowania, jak też nieruchomości przyjęte do porównań, a zarzuty skargi w tym zakresie ocenił jako polemiczne i nie poparte merytorycznymi argumentami. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że biegły nie dokonał błędnej wykładni pojęcia nieruchomości podobnej. Konkludując swoje rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały oceny prawidłowości operatu szacunkowego z 12 kwietnia 2021 r., a postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób obiektywny i bezstronny, z zachowaniem przez organy wszystkich gwarancji procesowych stron. Zarzuty sformułowane przez skarżącego kasacyjnie są częściowo analogiczne do zarzutów zawartych w skardze. Zarzuty te w zasadniczej części sprowadzają się do twierdzenia, że ww. operat szacunkowy sporządzony został w sposób wadliwy i nie mógł stanowić podstawy do ustalenia kwoty należnego odszkodowania. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do oceny, czy operat szacunkowy dotyczący wyceny działki został wykonany zgodnie z przewidzianymi dla takiego dokumentu wymogami. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawowym dowodem w sprawach, których przedmiotem jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości. Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie przez organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak jak każdy inny dowód. Dowód taki nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez organ administracji publicznej lub sąd. Ani organ prowadzący postępowanie, ani sąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez biegłego. W tym zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu, i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy jest kompletny, czy odpowiada przepisom prawa (w tym czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 rozporządzenia), a także dokonanie oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy operat trafnie został przez Starostę i Wojewodę uznany za prawidłowy. Organy administracji prowadzące postępowanie wyjaśniły powody, dla których uznały operat rzeczoznawcy za mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały oceny prawidłowości operatu szacunkowego z 12 kwietnia 2021 r. i zgodził się z nimi, że omawiany operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa powszechnie obowiązującego i nie budzi żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zanim Sąd I instancji doszedł do takiego stanowiska, dokonał analizy operatu szacunkowego w świetle przepisów regulujących jego sporządzenie, w tym pod kątem: ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, wziętych przez biegłego do ustalenia wartości nieruchomości; stanu prawnego, przeznaczenia, lokalizacji oraz cech fizycznych, sposobu użytkowania i stanu zagospodarowania przejętej nieruchomości oraz nieruchomości porównywanych. Z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy się zgodzić. Operat został bowiem sporządzony w sposób odpowiadający przepisom i wynika z niego jasno i czytelnie, że liczba transakcji, okres ich zawierania, zastosowane czynniki korygujące z uwagi na cechy nieruchomości, zostały przyjęte prawidłowo, zatem zasadnie stanowił on podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Sporny operat szacunkowy spełnia wymogi formalne i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, wbrew twierdzeniu skarżących, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. Brak jest przy tym podstawy prawnej obowiązku rzeczoznawcy majątkowego wskazania w operacie szacunkowym informacji i opisu warunków zawarcia transakcji przyjętych do określenia wartości nieruchomości. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza więc identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 370/21). Konieczna jest przy tym uwaga, że podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej różnica w powierzchni nieruchomości przyjętych przez biegłego do analizy, w żadnym przypadku nie przekreśla ich podobności w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w powołanym przepisie jako parametr wpływający na podobieństwo. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 829/12, "kryterium wielkości wpływa na wartość tych nieruchomości, których wykorzystanie w konkretny sposób uzależnione jest od określonej powierzchni działki. Ponadto kryterium powierzchni nieruchomości może determinować jej podobieństwo z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny tylko wtedy, gdy rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym". W realiach niniejszej sprawy rzeczoznawca uznał, że wielkość nieruchomości podobnych nie ma w niniejszej sprawie wpływu na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Słuszność tego stanowiska znajduje bezpośrednio potwierdzenie w przygotowanym przez biegłego zestawieniu (str. 10 operatu szacunkowego), którego analiza wskazuje na brak bezpośredniego powiązania powierzchni działki z ceną transakcyjną (np. działka o powierzchni 2371 m2 miała taką samą cenę za 1 m2 jak działka o powierzchni 34 m2). W operacie szacunkowym zawarto opis przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych ze wskazaniem jej położenia, powierzchni, przeznaczenia, przeznaczenia gruntów przyległych, stopień wyposażenia w media, stąd nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazujące na niewystarczająco precyzyjny opis działek podobnych, niepozwalający na ich identyfikację oraz "ocenę ich rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego". Dlatego też nie podzielono zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz w konsekwencji § 4 ust. 1-4 rozporządzenia. Odnosząc się jeszcze do zarzutów strony skarżącej kasacyjnie, a dotyczących rzekomo wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, to jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Z tej instytucji strona skarżąca w przedmiotowej sprawie nie skorzystała. Nie oznacza to jednak, że takiego prawa była ona pozbawiona – ustawodawca przewidując możliwość weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie przesądził, że z odpowiednim wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych może wystąpić wyłącznie organ. Taka konstrukcja instytucji weryfikacji operatu umożliwia zatem wystąpienie ze stosownym wnioskiem także stronie postępowania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, nawet w sytuacji, kiedy strona kwestionuje sporządzony w sprawie operat (zob. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11; z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12; z 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15). Wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędach sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że zakwestionowany przez skarżące operat został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego. Wobec powyższego, skutku oczekiwanego przez skarżące nie mogło przynieść kwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej czasowego zakresu przyjętych przez rzeczoznawcę transakcji, jak i niepoparte stosowną argumentacją stanowisko, iż kategoria drogi, pod jaką przeznaczona została dana nieruchomość, ma istotny wpływ na jej wartość. W szczególności nie sposób podzielić poglądu, iż skoro w realiach przedmiotowej sprawy działka [...] przeznaczona została pod drogę wojewódzką, to do jej wyceny należy przyjąć nieruchomości z obszaru województwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie rozszerzającego zakresu rynku nieruchomościami drogowymi mogłoby nastąpić dopiero, gdyby zakres przyjęty przez rzeczoznawcę podważyła organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie powołanego powyżej art. 157 ust. 1 u.g.n. Skoro jednak do zakwestionowania rynku transakcji nieruchomości, z którego rzeczoznawca majątkowy mógł czerpać wiedzę na temat nieruchomości porównywanych, nie doszło, to nie ma powodu do kwestionowania poczynionych w tym zakresie ustaleń. W świetle dotychczas przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. Ujęta w tych przepisach generalna zasada odszkodowania realizowana jest w poszczególnych rozwiązaniach szczegółowych, a jak wyżej wskazano, przepisy ją realizujące, w realiach przedmiotowej sprawy nie zostały naruszone. Nie pozostaje przy tym bez znaczenia fakt, że w skardze kasacyjnej nawet nie starano się wykazać, na czym miała polegać błędna wykładnia ww. przepisów, wiążąc ten zarzut wyłącznie z kwestionowaniem prawidłowości operatu szacunkowego. Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 98 u.g.n. nie mają wiele wspólnego z przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z 11 sierpnia 2021 r., która dotyczyła ustalenia odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod część drogi wojewódzkiej, która z mocy prawa, tj. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., przeszła na własność Gminy L.. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, dokonuje oceny pod kątem wystąpienia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczyła strona, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (tak NSA w wyroku z 15 listopada 2023 r., sygn. I OSK 2333/22). Z zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyczytać, że skarżące kwestionują brak rozważenia możliwości dokonania zwrotu ww. nieruchomości wobec ustania celu, na jaki została ona przeznaczona w dokumentach planistycznych, co ma mieć bardzo doniosłe znaczenie dla sprawy. Nie kwestionując podstawy do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości podkreślić należy, że żądanie zawarte we wszczynającym postępowanie wniosku skarżących z 22 maja 2017 r., było inne. Wyraźnie stwierdzono w nim, iż skarżące wnoszą "o wypłatę odszkodowania za działkę ew. [...] o powierzchni 0,4529 ha, obręb [...] K. gm. L." wydzieloną pod drogę publiczną (k. 2 akt administracyjnych GM.683.2.37.2017.MKi). Wskazanie przedmiotu postępowania administracyjnego, które jest – jak w niniejszej sprawie (art. 98 ust. 3 u.g.n.) – wszczynane na wniosek strony, należy do wnioskodawcy i jeśli jest ono wyraźne (tu: ustalenie i wypłata odszkodowania), to nie można zarzucać, że organy czy Sąd I instancji nie prowadziły swojego postępowania w taki sposób, który spełniałby inne oczekiwania wnioskodawcy (tu: dokonanie zwrotu nieruchomości). Nie można natomiast dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego (tym bardziej na etapie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego) podnosić, że wbrew treści wniosku sprawę należy rozpoznać także w innym przedmiocie. Skarga kasacyjna nie przedstawia żadnego przekonującego wywodu, z którego miałaby wynikać konstatacja, że obowiązkiem organów czy Sądu I instancji było w przedmiotowej sprawie rozważenie możliwości dokonania zwrotu powołanej nieruchomości. W zakresie zarzutu naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n. zacząć należy od wskazania, że stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Z przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika z kolei, że operat szacunkowy może być wykorzystywany także po upływie okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Tak więc ani organ, ani sąd, nie jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy uległa zmianie wartość nieruchomości określona w operacie, który w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. stracił aktualność. To biegły (rzeczoznawca majątkowy) decyduje o tym, czy sporządzony przez niego operat zachowuje aktualność. Uwaga ta jest o tyle konieczna, że skarżące zdają się nie dostrzegać, iż aktualność pierwszego powoływanego przez nie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby tej sprawy, tj. z 25 czerwca 2018 r., wobec wystąpienia zmiany uwarunkowań prawnych oraz zmiany czynników, mających wpływ na wartość nieruchomości, nie została potwierdzona przez jej autorkę (zob. pismo K.K. z 20 września 2019 r.). Tak więc z przyczyn niezależnych od organów ten operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania i w tych okolicznościach zaskarżona decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z 7 czerwca 2019 r., nr 665/GM/2019, musiała ulec uchyleniu. Jeżeli natomiast chodzi o operat szacunkowy E.J. z 15 kwietnia 2020 r., to zastrzeżenia do niego w swoich odwołaniach podnosiły zarówno skarżące, jak i Zarząd Województwa Mazowieckiego. Podzielając częściowo te zastrzeżenia, Wojewoda Mazowiecki uznał, że zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. nie jest on uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. W świetle podanych powodów uchylenia decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 21 lipca 2020 r., nr 520/GM/2020, zbędne było podejmowanie działań zmierzających do potwierdzenia przez E.J. aktualności sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej, iż operat ten był wówczas "aktualny" w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. Bezpodstawne jest stanowisko skarżących, że organ II instancji swoim działaniem wymuszał sporządzenie operatu szacunkowego na niższą wartość – jest to tylko i wyłącznie ich subiektywne przekonanie, nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy. Skoro na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przyznano odszkodowanie, a nie można podzielić zarzutu skarżących co do nieprawidłowości wyceny czy innego naruszenia przepisów, to tym samym nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ma jedynie wynikowy charakter, a jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie (prawa materialnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania), które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, co jest w pełni zgodne z wyrażoną przez ten sąd oceną prawną. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po dostatecznym jej wyjaśnieniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione, a ustalenia faktyczne były wystarczające do wydania decyzji merytorycznej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.