I OSK 2064/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1870/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 maja 2022 r., nr DO-II.7610.342.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1870/22, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 18 maja 2022 r., nr DO-II.7610.342.2021.KC, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 28 września 2021 r., nr NWIV.752.202.1.2013, odmawiającą "stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie" prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], obejmującego działki nr: [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], objętych KW nr [...] oraz działkę nr [...] objętą KW nr [...], które to księgi prowadzi Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka), zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i wskazując następujące podstawy kasacyjne: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej – u.g.n., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), dalej – rozporządzenie, poprzez uznanie, że odpis księgi wieczystej nr [...], gdzie w dziale II figuruje właściciel "Skarb Państwa - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach", może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu, b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej - p.p.s.a., poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie niejawnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 5 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.g.n. nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zauważyć należy, iż w art. 200 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Podstawą do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Można go natomiast wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie jej art. 206. W § 4 rozporządzenia uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust.1 w pkt 1- 10 rozporządzenia został zawarty zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu. Jednocześnie w ust. 3 § 4 rozporządzenia ustawodawca postanowił, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Zważyć zatem należy, iż zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych w nim dokumentów, przy czym mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków albo oświadczeniami stron dopiero wtedy, gdy dokumenty te nie zachowały się, bowiem zaginęły lub uległy zniszczeniu. Oznacza to, że zastosowanie ust. 3 § 4 rozporządzenia uwarunkowane jest tym, aby dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu faktycznie istniały, lecz obecnie nie można ich przedstawić w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wynika zatem z tego, że zeznania świadków, czy też oświadczenia stron nie mogą zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumenty takie nie istniały, gdyż nie zostały w ogóle sporządzone. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka we wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów wywodzi, że jej prawo zarządu do gruntów objętych wnioskiem wynika z treści wpisów w księgach wieczystych. Mając na względzie przedstawione wyżej rozważania, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wpisy w księgach wieczystych, na które powołuje się skarżąca, świadczą jedynie o tytule własności Skarbu Państwa, a nie o ustanowieniu prawa zarządu skarżącej nad wnioskowanymi gruntami. Wpisy te nie wskazują bowiem na istnienie dokumentu ustanawiającego to prawo zarządu, a jedynie na sposób powstania prawa własności: akty własności ziemi z lat 1972 – 1974 oraz umowy sprzedaży z lat 1975 – 1981, a które to nie kreowały prawa zarządu. Zaznaczyć należy, że – jak wynika z akt – wpis w dziale II księdze wieczystej treści " Skarb Państwa – Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach" nie dotyczy działki nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i wpis w dziale II stanowi:" Skarb Państwa – Starosta B.". Ponadto z ustalonego w prawie stanu faktycznego wynika, że przedmiotowe działki objęte zaskarżoną decyzją nie są zabudowane infrastrukturą kolejową ( pismo PKP SA z 22 marca 2017 r. skierowane do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego). Analiza akt administracyjnych sprawy nie wskazuje na to, aby wśród zgromadzonych dokumentów znajdował się dowód potwierdzający ustanowienie prawa zarządu dla skarżącej spółki nieruchomościami objętymi wnioskiem. Dowody znajdujące się w aktach potwierdzają jedynie faktyczne korzystanie z tych nieruchomości. Z podanych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. należało uznać za niezasadny. Za nieskuteczny należało uznać sformułowany w pkt 2 lit. a ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Powołany przepis zgodnie z jego treścią dotyczy decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomości. Natomiast autor skargi kasacyjnej powołując ten przepis wskazał na argumentację dotyczącą odpisu z księgi wieczystej, o której stanowi § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Podkreślić należy, że skarga kasacyjnej jest sformalizowanym i kwalifikowanym środkiem zaskarżenia sporządzanym przez profesjonalny podmiot w osobie adwokata lub radcy prawnego. Obowiązuje przy sporządzaniu tego środka odwoławczego wyższy standard staranności niż przy sporządzaniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, musi wynikać konkretny przepis prawa i określenie sposobu jego naruszenia. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się, ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Treść skargi kasacyjnej musi być sama w sobie wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka była prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzut w pkt 2 lit. a ppkt 2) nie sprostał powyższym wymogom, albowiem brak jest spójności między wskazanym w podstawie kasacyjnej przepisem prawa, a uzasadnieniem tej podstawy. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie dowodowe, uznając, że organy administracyjne nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów postępowania, zaś zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, iż wprawdzie inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym wedle art. 7 k.p.a. spoczywa na organie administracji publicznej, lecz zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia strony postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. wyrok NSA z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK1253/20). Skarżąca spółka mogła więc w toku postępowania wykazać, że istnieją dokumenty potwierdzające ustanowienie prawa zarządu nad nieruchomościami objętymi wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. Wobec tego brak inicjatywy skarżącej spółki w tym zakresie nie może obciążać organu administracji. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut przerzucenia przez organ obowiązków dowodowych na stronę, skarżąca spółka nie określiła jaki istotny ze względu na przedmiot postępowania, dowód został w związku z tym pominięty, jak również nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Z kolei skuteczne zarzucenie naruszenia art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy nie zachowano logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie organu nie uwzględnia, wbrew zasadom doświadczenia życiowego związku przyczynowo – skutkowego. Skarżąca kasacyjnie spółka takich zależności nie wykazała. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. polegający na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy dowodowej, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika z wprost ustawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić i rozważyć wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarty w tym przepisie katalog środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym nie ma charakteru zamkniętego, lecz stanowi przykładowe wyliczenie. Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 10 lutego2020 r., sygn. akt I OSK 820/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 660/22, że otwarty katalog dowodowy, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a., czyli możliwość wykorzystywania różnych środków dowodowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych danej sprawy, jest aktualny w sytuacji, gdy z przepisów szczególnych nie wynika, że dany fakt może być ustalony tylko w określony sposób. Natomiast w tych sprawach, w których istotne jest wykazanie okoliczności prawnych, np. istnienie określonego prawa, można to czynić, jeżeli prawo to powstało z zachowaniem wymaganych dla tego prawa wymogów, w tym przepisów dotyczących danego zdarzenia prawnego. Nie można zatem, powołując się na art. 75 § 1 k.p.a. i szeroki katalog środków dowodowych, wykazać istnienia określonego prawa, jeżeli dla jego powstania niezbędne jest spełnienie określonych wymogów czy to co do formy czy też materialnoprawnych. Jak już wskazano wyżej w postępowaniu uwłaszczeniowym ma zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 1 - 10 rozporządzenia. Na podstawie jednego z wymienionych w nim dokumentów właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Zawarty w powołanym przepisie katalog środków dowodowych stanowi rozwiązanie szczególne, które pozwala na stwierdzenie istnienia dotychczasowego prawa zarządu w oparciu o szerszy katalog środków dowodowych, niż wynika to z przepisów materialnoprawnych regulujących tryb i sposób powstawania prawa zarządu, aby to było możliwe niezbędne było wydanie przepisów szczególnych, natomiast nie można było powyższych ustaleń dotyczących okoliczności prawnych czynić w oparciu o katalog środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego zarzut dotyczący zastosowania nie wynikającej z przepisów prawa nieformalnej teorii dowodów należało uznać za chybiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.