II SA/Gl 542/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2025 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 marca 2025 r. nr SKO.PS/41.5/95/2025/2349 w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 8 stycznia 2025 r. nr [...], 2) uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 maja 2025 r. nr SKO.PS.41.5/382/2025/O. Prezydent B. decyzją z dnia 8 stycznia 2025 r., wydaną na podstawie art. 60, art. 61 i art. 64 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214, dalej zwanej również u.p.s.) ustalił odpłatność skarżącej J.Z. za pobyt jej wnuczki N.C. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. (dalej jako DPS) od 1 lutego 2024 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Jednocześnie organ odmówił całkowitego zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności i określił, że opłatę za okres od 1 lutego 2024 r. do 28 lutego 2025 r. w łącznej kwocie 6 000,00 zł należy wpłacić w terminie 30 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca przede wszystkim podniosła, że organ nie uwzględnił jej stanu zdrowia, który stale się pogarsza i z tego powodu podjęła starania o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. Dodała, że sama potrzebuje już opieki innej osoby, a ponadto mieszka w budynku, w którym jest nielegalna instalacja grzewcza, tzn. piec na węgiel i trociny, a koszt wymiany systemu ogrzewania to ok. 25 tysięcy zł. Podniosła, że nie jest w stanie nosić węgla z piwnicy i z tego powodu zamieszkał z nią wnuk, który pomaga jej w codziennych czynnościach. Dodała, że jest zmuszona wyprowadzić się i wynająć mieszkanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 3 marca 2025 r. utrzymało w mocy wyżej wymienioną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej określające krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zasady ustalania wymienionej opłaty, a także cytaty z orzeczeń sądowych w powyższym zakresie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w świetle akt sprawy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i zasługuje na utrzymanie w mocy, bowiem organ dokonał oceny możliwości ponoszenia opłaty przez stronę, która jest w kręgu osób zobowiązanych. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca ponownie podniosła zarzuty zawarte w odwołaniu. Przede wszystkim zarzuciła, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił jej stanu zdrowia. Podkreśliła, że będąc osobą 80-letnią, cierpi na liczne przewlekłe choroby, które ograniczają jej zdolność do samodzielnego funkcjonowania i zmuszają ją do szukania pomocy u osób trzecich. Z tego powodu podjęła starania o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. Podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił tych okoliczności, a jedynie fakt przekroczenia przez nią kryterium dochodowego. Ponadto zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę tego, iż w pierwszej kolejności rodzice jej wnuczki są zobowiązani do ponoszenia odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika w osobie jej córki – wskazała, że otrzymała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto według art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji dotyczącą ustalenia opłaty skarżącej za pobyt jej wnuczki w domu pomocy społecznej i jednocześnie orzekającą o odmowie całkowitego zwolnienia jej z odpłatności. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu wymienionej decyzji oraz decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymagało, że skarżąca jako wstępna mieszkańca domu pomocy społecznej jest osobą wymienioną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., a zatem należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: - 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; - 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Dodać należało, że opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Natomiast według art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. znajduje zastosowanie, jeśli osoba zobowiązana wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wówczas organ, ustalając wysokość opłaty powinien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także wysokość dochodów i możliwości osoby zobowiązanej, o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W niniejszej sprawie został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy oraz skarżąca odmówiła podpisania, przesłanej przez organ, umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt jej wnuczki w domu pomocy społecznej. Wobec tego, przy ustalaniu wysokości przedmiotowej opłaty, organ był zobowiązany do uwzględnienia okoliczności określonych w art. 61 ust. 2d u.p.s. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażającą się dwukrotnym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy, organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania merytorycznego. W ramach tego postępowania miał obowiązek ponownie ocenić dowody i przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy, a także odnieść się do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, organ - poza przytoczeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i cytatów z orzeczeń sądowych - stwierdził tylko, że "w świetle akt sprawy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i zasługuje na utrzymanie w mocy, bowiem organ dokonał oceny możliwości ponoszenia opłaty przez stronę, która jest w kręgu osób zobowiązanych". Organ odwoławczy całkowicie pominął zatem przeprowadzenie postępowania merytorycznego - zarówno ponowną ocenę dowodów jak i analizę istotnych okoliczności sprawy, a także w najmniejszym nawet stopniu nie odniósł się do zarzutów odwołania. Podkreślenia zaś wymagało, że w odwołaniu skarżąca przede wszystkim podniosła, iż organ I instancji nie uwzględnił jej stanu zdrowia, który stale się pogarsza i w konsekwencji tego sama potrzebuje już opieki innej osoby, podjęła starania o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. Ponadto dodała, że jest zmuszona wyprowadzić się z dotychczasowego miejsca zamieszkania i wynająć mieszkanie, gdyż nie jest w stanie nosić węgla z piwnicy, a koszt wymiany systemu ogrzewania to ok. 25 tysięcy zł. W okolicznościach niniejszej sprawy, w których znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2d u.p.s., organ, określając wysokość opłaty powinien uwzględnić – jak już była o tym mowa wyżej - nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także wysokość dochodów i możliwości osoby zobowiązanej, wymienione w art. 103 ust. 2 u.p.s. W tym właśnie zakresie, organ odwoławczy zobligowany był do ponownej oceny dowodów i analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a dodatkowo również – w zakresie przesłanki z art. 64 pkt 2 u.p.s. - w ramach rozpoznania wniosku skarżącej o całkowite zwolnienie z przedmiotowej odpłatności. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie - każda decyzja zwalniająca z opłaty lub odmawiająca przyznania takiej ulgi, powinna zawierać uzasadnienie, w którym organ odniesie się do wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności w sposób wyczerpujący, pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać przyczyny podjęcia danej decyzji. Stwierdzić zatem należało, że organ odwoławczy nie przeprowadził analizy okoliczności sprawy w powyższym zakresie, ani też nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Ograniczył się jedynie do oceny sprowadzającej się do tego, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W ramach kontroli zgodności z prawem wymienionego rozstrzygnięcia wskazać zatem należało, że – jak podkreśla się w orzecznictwie – "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (por. wyrok NSA z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, dostępny w CBOSA). W konsekwencji przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 15 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. i wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem uchybień w zakresie ustalenia kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ odwoławczy, z naruszeniem art. 113 § 1 K.p.a. wydał postanowienie z dnia 26 maja 2025 r. o sprostowaniu – jako oczywistej omyłki pisarskiej – wskazanej w dwóch miejscach zaskarżonej decyzji kwoty 6 000,00 zł, stwierdzając, że - powinno być; 6 500,00 zł. Podnieść należało, że organ przytoczył tę kwotę w zaskarżonej decyzji (tj. 6 000,00 zł) opisując rozstrzygnięcie organu I instancji i jej wskazanie było zgodne z treścią decyzji tego organu. Wobec tego nie było podstaw do sprostowania, skoro nie doszło do żadnej omyłki pisarskiej. Wydanie zaś przedmiotowego postanowienia o sprostowaniu, sprowadzało się do zmiany merytorycznej w zakresie części rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. co do opłaty za okres od 1 lutego 2024 r. do 28 lutego 2025 r., której wysokość została w tym rozstrzygnięciu określona na kwotę 6 000,00 zł. W związku z tym stwierdzić należało, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 1 K.p.a., co stanowiło podstawę jego uchylenia. Natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji w omawianym zakresie - dotyczącym opłaty w kwocie 6 000,00 zł za okres od 1 lutego 2024 r. do 28 lutego 2025 r. – wykazuje rozbieżność z tą częścią decyzji, w której została ustalona odpłatność skarżącej za pobyt wnuczki w DPS – w wysokości 500 zł miesięcznie, począwszy od 1 lutego 2024 r. Podzielenie wymienionej kwoty 6 000,00 zł przez liczbę miesięcy, które obejmuje wskazany okres od 1 lutego 2024 r. do 28 lutego 2025 r., nie daje bowiem wyniku – w określonej w decyzji kwocie 500 zł miesięcznie. Wewnętrzna sprzeczność istniejąca pomiędzy poszczególnymi uregulowaniami zawartymi w decyzji organu I instancji, spowodowała konieczność usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego. Nie został bowiem prawidłowo zrealizowany warunek określony w art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., skoro poszczególne części rozstrzygnięcia nie są ze sobą spójne, a nie ulega wątpliwości, że z prawidłowo wydanym rozstrzygnięciem mamy do czynienia wówczas, gdy jego cząstkowe uregulowania, zestawione ze sobą, składają się na spójną całość. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem, wydanych w sprawie decyzji, stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia – wymienionych wyżej przepisów postępowania. Z tego powodu skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie organu odwoławczego z dnia 26 maja 2025 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, dokona analizy istotnych okoliczności w określonym wyżej zakresie, a następnie wyda decyzję spełniającą wszystkie warunki określone w art. 107 K.p.a.