I OSK 1590/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 636/23 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r., nr SKO 4532.61.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 636/23 oddalił skargę M.C.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 20 lipca 2023 r., nr SKO 4532.61.2023, którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Strzelin z dnia 31 marca 2023 r. (GOPS/VII/4061/359.2/2022/2023), przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 30 marca 2023 r. i orzeczono o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2023 r. na czas nieokreślony. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 sierpnia 2022 r., gdyż w okresie do 31 marca 2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna; 2. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 31 marca 2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (tak NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 162/22 i cyt. tam wyrok NSA z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1263/21, a także NSA w wyrokach z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 832/21, czy z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1029/21). Dodatkowo wskazano, że zgodnie z poglądami przedstawionymi przez NSA w wyrokach z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 916/21 i z 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1062/21, to na organie administracji prowadzącym postępowanie w sprawie, spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które umożliwi stronie pełne zrealizowanie przysługującego jej na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia, które chce pobierać oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia, zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. Niezasadne jest wymaganie od osoby rezygnującej z zatrudnienia i osiągania jakichkolwiek dochodów, przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad osobą z niepełnosprawnością i uczestniczeniu w ponoszeniu kosztów jej utrzymania, dodatkowego przedłużania postępowania w sprawie, tylko z tego powodu, że organy administracji orzekające w sprawie nie zastosowały prawidłowego rozwiązania procesowego, które jest najbardziej korzystne dla wnioskodawczyni, i które jest bez większych wątpliwości akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przy dokonywaniu wykładni art. 24 ust. 2a w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy mieć na uwadze nie tylko wyniki wykładni językowej, ale również ich funkcjonalne i celowościowe znaczenie. Przepisy te mają zapewnić, że wnioskodawczyni otrzyma świadczenie za cały czas trwania postępowania. Ograniczenie przysługującego stronie prawa przez formalistyczne podejście do zagadnienia uchylenia prawa do zasiłku, w sytuacji gdy wnioskodawczyni zależy na jak najszybszym załatwieniu sprawy w celu uzyskania środków do życia, nie znajduje uzasadnienia. Z orzecznictwa NSA wynika, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia (wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyroku z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, podobnie NSA w wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 335/21). Jednym z proponowanych w takiej sytuacji przez NSA rozwiązań jest zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku dla opiekuna z mocą wsteczną (tak NSA w cytowanych wyżej wyrokach o sygn. akt I OSK 2508/20 i I OSK 1062/21). Skoro więc dopuszczalna jest w orzecznictwie możliwość załatwienia kwestii daty początkowej przyznania świadczenia w drodze decyzji uchylającej z mocą wsteczną zasiłek dla opiekuna, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby takie rozwiązanie zastosować dopiero po przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 32 u.ś.r., organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli między innymi wystąpiły okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Za okoliczność tego typu można uznać fakt przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego okres przyznania będzie zbieżny z okresem, w którym strona pobrała zasiłek dla opiekuna. Następnie, w wyniku uchylenia z mocą wsteczną decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, wypłacone kwoty zasiłku będą mogły zostać uznane za świadczenia nienależnie pobrane w trybie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., które następnie będą mogły zostać potrącone z wypłacanych świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 30 ust. 6 u.ś.r. Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w orzecznictwie jest ugruntowany pogląd, zgodnie z którym możliwe, a wręcz konieczne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za cały okres trwania postępowania (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a na organach ciąży obowiązek znalezienia takiego rozwiązania procesowego, którego skutkiem będzie, zgodne z przepisami prawa materialnego jak i procesowego, załatwienie sprawy, której przedmiotem jest uprawnienie wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona nie może ponieść konsekwencji błędnych działań organów administracji, czy też nieskorzystania przez nie ze wszystkich dostępnych środków, jeżeli osiągnięcie pożądanego skutku jest możliwe w inny sposób. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie są zatem sporne okoliczności faktyczne sprawy. Spór dotyczy natomiast daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją zasiłek dla opiekuna, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń, jako przyznanych z tego samego tytułu. Nie zostało przy tym zakwestionowane, że decyzją z 8 marca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Strzelin, na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił w całości decyzję z 25 czerwca 2014 r., przyznającą skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a uchylenie to nastąpiło w związku z przyjęciem przez organ, że skarżąca złożyła oświadczenie o rezygnacji z tego zasiłku w dniu 7 marca 2023 r. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna, strona nie podważyła stanowiska organu w kwestii daty dokonania wyboru świadczenia i daty, z jaką uchylono prawo do poprzednio pobieranego świadczenia. Argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do możliwości uchylenia decyzji z datą wsteczną dotyczą w istocie decyzji o uchyleniu prawa do zasiłku dla opiekuna i wobec niej powinny być podnoszone, nie była ona jednak przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. W zaskarżonej decyzji organ nie orzekał o uchyleniu prawa do zasiłku dla opiekuna, natomiast w obrocie prawnym pozostaje decyzja o uchyleniu prawa do tego zasiłku z 8 marca 2023., która nie określa daty uchylenia, działa zatem na przyszłość od daty jej wydania. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. nie są uzasadnione. Nominalnie, jako formę naruszenia wskazano błędną wykładnię. Przedstawiony opis naruszenia wskazuje jednak, że przedmiotem zarzutu jest raczej kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów, skoro skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być stronie przyznane od miesiąca złożenia wniosku z tego powodu, że pozostawała do dnia 8 marca 2023 r. w obrocie prawnym decyzja przyznająca świadczenie konkurencyjne. Jak już jednak wskazano powyżej, data, z jaką uchylono prawo do świadczenia konkurencyjnego nie może być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, decyzja w tym zakresie został wydana odrębnie i ona rozstrzygnęła, z jaką datą skarżąca przestała mieć uprawnienie do pobierania zasiłku dla opiekuna. W zakresie wykładni objętych zarzutami przepisów, stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że w przypadku zbiegu uprawnień między innymi do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Następstwem dokonania wyboru jednego z konkurencyjnych świadczeń jest konieczność uchylenia prawa do pobierania drugiego z nich. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu, uchylenie przez organ właściwy prawa do zasiłku dla opiekuna. Wykładnia objętych zaskarżeniem przepisów przez Sąd I instancji nie jest zatem wadliwa. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie mógł również odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a to ze względu na pozostającą w obrocie prawnym decyzję o uchyleniu prawa do zasiłku dla opiekuna z dnia 8 marca 2023 r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.) nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzających zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). W ostatnich orzeczeniach zwrócono jednak uwagę, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne, Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego zrealizuje się po dacie złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywiste jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, była ona uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką na podstawie decyzji Burmistrza z 25 czerwca 2014 r. Decyzja ta została uchylona decyzją tego organu z 8 marca 2023 r. Ponieważ w decyzji tej nie wskazano daty wstecznej uchylenia decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, należało uznać, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 kwietnia 2023 r. Skarżąca kasacyjnie mogła zakwestionować stanowisko organu, na podstawie którego doszło do przyjęcia, że dokonała ona wyboru świadczenia nie w dacie złożenia wniosku, ale dopiero w dniu 7 marca 2023 r. i domagać się ustalenia wstecznej daty uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna, skarżąc decyzję Burmistrza z 8 marca 2023 r. Natomiast skoro do dnia 8 marca 2023 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem przez wyżej wymienioną opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w realiach rozpoznawanej sprawy, dopiero uchylenie decyzji Burmistrza z 25 czerwca 2014 r. przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, a nie złożenie przez nią wniosku z 24 sierpnia 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem, że w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna, wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.