II SA/Ol 328/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Powiatu Olsztyńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r., nr PN.4131.81.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy Olsztyn poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy Purda na podstawie pisma Prezydenta Olsztyna z 18 grudnia 2024 r. postanawia odrzucić skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 kwietnia 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 – u.s.p.), stwierdził nieważność uchwały Nr VIII/99/2025 Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 28 lutego 2025 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy Olsztyn poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy Purda na podstawie pisma Prezydenta Olsztyna z 18 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że powyższą uchwałą Rada Powiatu w Olsztynie, powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), art. 12 pkt 11 u.s.p. w zw. z art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 – u.s.g.), po wstępnej ocenie merytorycznej i ocenie formalnej skierowanego do Przewodniczącego Rady Powiatu w Olsztynie pisma Prezydenta Olsztyna z 18 grudnia 2024 r., postanowiła odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy Olsztyn poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy Purda z uwagi na to, że zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, a także z innych uzasadnionych przyczyn, tj. braku wniosku pochodzącego od uprawnionego organu mającego być przedmiotem opiniowania. W uzasadnieniu uchwały, Rada Powiatu w Olsztynie wskazała m in., iż pismo Prezydenta Olsztyna z dnia 18 grudnia 2024 r. nie było wnioskiem w rozumieniu art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g., bowiem Prezydent Olsztyna nie jest legitymowany do złożenia wniosku gdyż z takim wnioskiem może wystąpić Rada Miasta Olsztyna. Ponadto zdaniem Rady Powiatu w Olsztynie postępowanie dotyczące zmiany granic uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym ma charakter postępowania administracyjnego, a przedmiotowa uchwała stanowi postanowienie podjęte na podstawie art. 61a k.p.a. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Wojewoda, przytaczając treść art. 4, art. 4a i art. 4b u.s.g. wskazał, że postępowanie w przedmiocie zmian terytorialnych stanowi szczególną formę prawodawczą (legislacyjną), a przepisy ustawy o samorządzie gminnym w zakresie wydawania opinii przez organ stanowiący gminy (powiatu) mają charakter wyłączny i kompleksowy w zakresie podejmowania stosownej uchwały, tym samym, Rada Powiatu w Olsztynie nie była upoważniona na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. do podjęcia kwestionowanej uchwały. Nie jest to również sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rozstrzygnięcie nadzorcze z 4 kwietnia 2025 r. pełnomocnik Rady Powiatu zarzucił mu naruszenie: 1. Art. 171 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem kompetencji nadzorczych. 2. art. 76 ust. 1, 2, 3, art. 77 u.s.p. w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 1, a także art. 19 k.p.a. poprzez naruszenie zakresu kompetencji w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia, podjętego na podstawie art. 61a k.p.a. w formie uchwały, które to postanowienie nie podlega nadzorowi Wojewody Warmińsko-Mazurskiemu. 3. art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające m.in. na uznaniu, że przedmiotowe postanowienie podjęte w formie uchwały podlega kontroli sprawowanej przez Wojewodę w trybie wskazanego przepisu. 4. art. 79 ust. 1 i art. 79 ust. 3 u.s.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. (stosowanym odpowiednio) poprzez brak wskazania w sentencji podstaw materialnych podjętego rozstrzygnięcia i ograniczenia się jedynie do wskazania art. 79 ust. 1 u.s.p. 5. art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała Rady Powiatu jest sprzeczna z przepisami. Zgodnie z przyjętą interpretacją pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, a przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. 6. art. 4a ust. 1 pkt 2 u.s.g. poprzez uznanie, że istniał wniosek właściwej rady miasta stanowiący podstawę do podejmowania działań przez Radę Powiatu w Olsztynie, w sytuacji gdy przedmiotowy wniosek nie został podjęty. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego ewentualnie o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ nie może być merytorycznie rozpatrzona przez sąd administracyjny. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a). W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt (lub bezczynność), akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Kontrola ta obejmuje w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji obliguje Sąd do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.g., Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.s.g., rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Wydanie rozporządzenia w przedmiocie utworzenia, łączenia, dzielenia i zniesienia gminy oraz ustalenia ich granic na wniosek rady gminy wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami (art. 4a ust. 1 u.s.g.) oraz wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku, a ponadto opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw (art. 4b ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g.). Regulacje art. 4, art. 4a i art. 4b stanowią wspólnie całościową normę prawną określającą podstawę i warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby rząd (Rada Ministrów) mógł w drodze rozporządzenia ustalać lub zmieniać granice gmin, nadawać gminom i miejscowościom status miasta i ustalać jego granice, jak też określać nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Ustawodawca przyznał wyłączne kompetencje Radzie Ministrów również w zakresie tworzenia, łączenia, dzielenia, a nawet i znoszenia gminy także wówczas, gdyby zmiany te inicjowane były przez zainteresowaną radę gminy lub jej mieszkańców. Wymaga wskazania, że postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. S 1/19, Trybunał Konstytucyjny postanowił w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r. poz. 125) przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi o stwierdzonym systemowym uchybieniu prawa polegającym na tym, że art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewidując formę rozporządzenia Rady Ministrów jako sposobu tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli takich czynności. Trybunał, kontynuując linię orzeczniczą wyznaczoną w uzasadnieniu wyroku pełnego składu z 8 kwietnia 2009 r., sygn. K 37/06 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47), a potwierdzoną w kolejnych orzeczeniach (zob. postanowienia TK z 5 listopada 2009 r., sygn. U 9/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152 i 8 lutego 2017 r., sygn. U 2/16, OTK ZU A/2017, poz. 4), ustalił, że "Rozporządzenie w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru normatywnego i nie należy do kategorii określonej w art. 188 pkt 3 Konstytucji RP. To, że akt ten pośrednio oddziałuje na sytuację prawną podmiotów prawa, nie znaczy, że można z niego wywieść reguły postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym" (postanowienie z 12 czerwca 2019 r., sygn. U 1/19). W ten sposób przesądził brak swojej kognicji do kontroli rozporządzeń, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.s.g., a zatem rozporządzeń, na podstawie których Rada Ministrów tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawowy wymóg nadania aktom w sprawie łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin formy rozporządzenia Rady Ministrów powoduje, że ze względu na tę formę nie mogą zostać poddane kontroli legalności sądów administracyjnych. Powyższe oznacza, że uchwała podjęta przez radę gminy (powiatu) w trybie art. 4 ust. 1 u.s.g. w przedmiocie zaopiniowania zmiany granic gminy (powiatu) również nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, lecz element procedury legislacyjnej zmierzającej do potencjalnego wydania rozporządzenia Rady Ministrów. Zaopiniowanie proponowanej zmiany granic gmin (powiatu) poprzez wyłączenie części terytorium jednej gminy i włączeniu do terytorium innej gminy jest wymogiem formalnym do wydania tego rodzaju rozporządzenia. Skoro wydanie rozporządzenia pozostawiono wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, przy jednoczesnym braku możliwości poddania kontroli sądowej podjętego aktu Rady Ministrów, to brak jest podstaw prawnych, aby dopuścić sądowoadministarcyjną kontrolę uchwał podjętych na podstawie art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g. Brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., który umożliwiałby skuteczne zaskarżanie takich uchwał. Skoro nie jest to uchwała podjęta z zakresu administracji publicznej, to brak jest możliwości jej zaskarżenia. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.