II SA/Bd 78/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił B. P. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – H. W., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy z dnia 24 maja 2023 r,. zgodnie z którym została ona zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do dnia 31 maja 2026 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej "u.ś.r."), gdyż niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie, a ponadto skarżąca posiada prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 października 2023 r. do dnia 31 maja 2026 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że przepis ten nie może mieć zastosowania w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium wskazało, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.). Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżąca z dniem 30 września 2023 r. utraciła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, którą pobierała od 28 sierpnia 2021 r. do dnia 30 września 2023 r. Wniosek strony, co prawda wpłynął do organu I instancji dnia 14 czerwca 2023 r., jednakże w ocenie Kolegium świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od momentu zaprzestania pobierania przez nią renty tj. od dnia 1 października 2023 r. 4. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2023 r., a nie od miesiąca w którym złożono wniosek tj. od 1 czerwca 2023 r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez stronę renty z tytułu niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji, zwrot kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz w oparciu o przepis art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację wspierającą podniesione zarzutu. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez skarżącą w skardze, czemu organ się nie sprzeciwił. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być przesłanka wyrażona art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 786/21, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in.: z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 682/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 603/22, z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 329/22). 8. Istotę sporu w niniejszej sprawie, w następstwie decyzji reformatoryjnej Kolegium stanowi wyłącznie kwestia daty początkowej, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Strona podnosi, że świadczenie pielęgnacyjne winno być ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, czyli od dnia 1 czerwca 2023 r. (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) W tym zakresie strona podnosi, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17 za niezgodny z Konstytucją RP. Przepis ten natomiast wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Organ odwoławczy stanął z kolei na stanowisku, że skarżąca zobowiązana była do dokonania wyboru wypłaty jednego z przysługujących jej świadczeń oraz że w tym celu powinna w pierwszej kolejności zawiesić wypłacane jej świadczenie w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W konsekwencji na gruncie niniejszej sprawy Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje stronie dopiero od dnia 1 października 2023 r., gdyż z dniem 30 września 2023 r. utraciła ona prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, którą pobierała od dnia 28 sierpnia 2021 r. do dnia 30 września 2023 r. Spór w sprawie sprowadza się zatem do rozumienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, na tle przysługującego skarżącej prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wobec ubiegania się przez nią o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., o sygn. SK 2/17, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w pkt I wyroku, w zakresie tam wskazanym, utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia 8 lipca 2019 r., tj. od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Po analizie treści tego wyroku i jego uzasadnienia trzeba stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego oraz że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Jak podkreślił – sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. W świetle przytoczonego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i fragmentu uzasadnienia nie może budzić wątpliwości, co uwzględnił w niniejszej sprawie organ odwoławczy, że prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wspomniano wyżej Trybunał Konstytucyjny we wskazanym orzeczeniu zasygnalizował, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana, które pozwoliłoby rozwiązać sytuację kolizji uprawnień do świadczeń, np. poprzez obniżenie wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Na tym tle Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej – tj. w wysokości stanowiącej różnicę między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością renty netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) – naruszałoby treść art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej powodowałaby ponadto istotne trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia kompensowanego bieżącą wysokością uzyskiwanej renty, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej renty, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie wspominając już o ewentualnej waloryzacji wysokości renty i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1648/21). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 808/19; z dnia 23 stycznia 2020 r., o sygn. IV SA/Po 824/19; z dnia 16 stycznia 2020 r. o sygn. IV SA/Po 982/19; WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., o sygn. II SA/Rz 1265/19; z dnia 8 września 2020 r., sygn. II SA/Rz 447/20; z dnia 16 marca 2022 r., o sygn. akt II SA/Rz 1648/21, oraz w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19, oparte na tezie, że zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej ustawa o FUS.), wyłącza negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci prawa do renty. Innymi słowy, to wnioskodawca ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji, analogicznie do rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Podkreślić należy, że wyrok TK w sprawie SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym, co oznacza, że nie wyeliminował on z systemu prawa całego przepisu a jedynie we wskazanym zakresie przepis ten nie może być stosowany zgodnie z literalnym brzmieniem. Analiza treści tego wyroku i jego uzasadnienia, (zwłaszcza pkt 3.3.5 uzasadnienia) pozwala na stwierdzenie, że stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Sformułowanie ostatniego zdania w ww. punkcie uzasadnienia wykładni nie pozostawia wątpliwości co do koniecznej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Potwierdza ją także ostatnie zdanie w pkt 3.3.4 uzasadnienia wyroku TK, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają. Ukształtowane na tym tle orzecznictwo pozwala osobie, która ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na zdecydowanie, że chce skorzystać z prawa do wyższego świadczenia i na dokonanie wyboru. Może uzyskać prawo do wyższej pomocy ze strony państwa w wypadku zawieszenia wypłaty świadczenia niższego. W niniejszej sprawie skarżąca chciała pobierać obydwa świadczenia jednocześnie. Według Sądu nie jest dopuszczalne łączenie tych świadczeń i nie mogą być argumentem inne podstawy z ustawy o świadczeniach emerytalnych i rentach z FUS do zmniejszenia czy zawieszenia prawa do renty, w tym przepisy art. 104 tej ustawy związane z wysokością osiąganych przychodów. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem specyficznym, którego celem ma być częściowa rekompensata zarobku utraconego na skutek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Interpretacja przedstawiona przez skarżącego prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowanego traktowania opiekunów mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w odniesieniu np. do opiekunów zdrowych osób, które zrezygnowały z zatrudnienia tylko i wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny, a nie mają ustalonego prawa do jakiegokolwiek innego świadczenia z zabezpieczenia społecznego, ponieważ nie spełniają jeszcze kryteriów. Reasumując skoro strona z dniem 30 września 2023 r. utraciła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, a więc została wyeliminowana negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., to prawidłowo Kolegium od dnia 1 października 2023 r., czyli od najwcześniejszego możliwego terminu przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 24 ust. 2 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uznać należało za niezasadne. 9. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekła o jej oddaleniu.