I OSK 1629/25

Dnia 20 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 184/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. Ł. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim w przedmiocie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 16 lipca 2025 r. – orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - odrzucił skargę J. Ł. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim w przedmiocie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 2 maja 2025 r. J. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu poziomu potrzeby wsparcia dla K. Ł. – matki skarżącego. Skarżący wskazywał w uzasadnieniu skargi, iż wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia dla matki K. Ł. został przez nią wniesiony w dniu 11 lipca 2024 r. i pozostał nierozpoznany do dnia złożenia skargi. Nadto skarżący podał, że K. Ł. zmarła 28 lutego 2025 r. i jest on jej jedynym spadkobiercą. Na potwierdzenie powyższego do skargi dołączono kopię aktu poświadczenia dziedziczenia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie. Odrzucając ww. skargę, Sąd I instancji stwierdził, że z treści przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 poz. 1429 ze zm.) wynika, iż decyzja ustalająca potrzebę wsparcia jest rozstrzygnięciem ściśle związanym z osobą niepełnosprawną i dotyczącym wyłącznie jej interesu prawnego. Uprawnienia wynikające dla takiej osoby z decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia nie są prawami zbywalnymi lub dziedzicznymi w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. Powyższe powoduje, że nie może się o nie skutecznie ubiegać następca prawny zmarłej osoby, dla której poziom wsparcia nie został ustalony w drodze decyzji, mimo złożenia odpowiedniego wniosku. To zaś, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przesądzało o tym że skarżący, będący zstępnym zmarłej wnioskodawczyni, nie posiada interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.) do wniesienia skargi, której przedmiotem jest bezczynność organu w postępowaniu o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia jego matki. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. Ł.. Wskazując na podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 4171 § 3 k.c. w zw. z art. 922 § 1 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący, jedyny spadkobierca ustawowy po zmarłej wnioskodawczyni, nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzającego bezczynność organu, mimo że roszczenie odszkodowawcze wynikające z art. 4171 § 3 k.c., jako prawo majątkowe, weszło do masy spadkowej i przysługuje obecnie skarżącemu, a jego realizacja wymaga uprzedniego stwierdzenia bezczynności organu w trybie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Poznaniu, że skarżący posiada interes prawny w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy skarżący posiada interes prawny do złożenia skargi na bezczynność organu, w której jednoznacznie wskazał, że celem uzyskania orzeczenia jest dochodzenie roszczenia odszkodowawczego z art. 4171 § 3 k.c. (a nie roszczenie administracyjne pierwotnie wnioskowane przez zmarłą K. Ł.) co, zgodnie z treścią tego przepisu, wymaga uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a poprzez bezzasadne odrzucenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podczas gdy skarżący miał interes prawny zgodnie z uzasadnieniem zawartym w zarzucie powyżej. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2025 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkową argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W świetle art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził jednak zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, ponieważ rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponadto, co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, przepis art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają w tym przypadku charakteru wiążącego. Ponadto, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Kwestią sporną determinowaną tymi zarzutami jest ocena interesu prawnego J. Ł. do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny i jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego, ale niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego. Interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Istnienie, przywołanej powyżej, legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podlega badaniu przez sąd administracyjny. W sytuacji jej braku u skarżącego, w przypadku gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Inaczej mówiąc interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. np. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96). Oznacza to, że podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przymiotu strony nie ma zatem podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego, czy też na potrzebie ochrony cudzego interesu. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie swojego interesu prawnego do złożenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu poziomu potrzeby wsparcia dla matki K. Ł. upatruje w tym, że jako jedyny jej spadkobierca ustawowy posiada obecnie roszczenie odszkodowawcze wynikające z art. 4171 § 3 k.c., które weszło do masy spadkowej i którego realizacja wymaga uprzedniego stwierdzenia bezczynności organu w trybie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tego poglądu nie podziela jednak skład orzekający. Przede wszystkim zgodzić się należy z Sądem I instancji, że sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem K. Ł. z dnia 11 lipca 2024 r. o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia dotyczyła wyłącznie jej praw osobistych. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm. – dalej: "u.r.z.s."), potrzeba wsparcia to następstwo braku lub utraty autonomii fizycznej, psychicznej, intelektualnej lub sensorycznej (art. 4b ust. 1 u.r.z.s.) i ustala się ją osobom legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (art. 4b ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.r.z.s.). W decyzji właściwy organ ustala poziom potrzeby wsparcia osoby niepełnosprawnej, w wartościach punktowych (art. 6b5 w zw. z art. 4b ust. 3 u.r.z.s.). Decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia wydaje wojewódzki zespół na wniosek osoby, o której mowa w art. 4b ust. 2, albo na wniosek podmiotu, o którym mowa w art. 6b ust. 1 i 2, dotyczący osoby, o której mowa w art. 4b ust. 2 (art. 6b3 ust. 1 u.r.z.s.), a więc na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, względnie ośrodka pomocy społecznej lub centrum usług społecznych. Uzyskanie decyzji o ustaleniu poziomu potrzeby wsparcia stanowi natomiast warunek wystąpienia przez osobę niepełnosprawną mającą potrzebę wsparcia z wnioskiem o przyznanie świadczenia wspierającego wprowadzonego ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 poz. 1429 ze zm.), którego celem - zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy - jest udzielenie osobom niepełnosprawnym mającym potrzebę wsparcia pomocy służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych tych osób (ust.1). Świadczenie wspierające przysługuje zaś osobie w wieku od ukończenia 18. roku życia posiadającej decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia, w której potrzebę wsparcia określono na poziomie od 70 do 100 punktów w skali potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 4b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z powyższych regulacji wynika, że decyzja w przedmiocie ustalenia potrzeby wsparcia, o wydanie której wystąpiła matka skarżącego, odnosi się wyłącznie do praw ściśle związanych z osobą uprawnioną do wystąpienia o wydanie takiej decyzji. Zatem z chwilą jej śmierci postępowanie administracyjne, którego była ona inicjatorką, stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Skarga na bezczynność postępowania administracyjnego może być natomiast wnoszona w przypadku, gdy pozostaje w toku postępowanie, w którym działanie organu - co do zasady - może być uznane za wadliwe z powodu jego bezczynności. W związku z tym po śmierci matki skarżącego nie jest możliwe prowadzenie postępowania ze skargi na bezczynność w sprawie, w której była ona stroną a postępowanie dotyczyło jej praw osobistych. Tym samym, jak słusznie konstatował Sąd I instancji, w tej sytuacji skarżący - jako następca prawny zmarłej matki - nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na bezczynność organu w postępowaniu o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia dla niej. Zdaniem składu orzekającego, nie można było w tym wypadku zatem także mówić o tym, że roszczenie z art. 4171 § 3 k.c., o którym mowa w skardze kasacyjnej weszło do spadku po matce (zostało nabyte przez skarżącego kasacyjnie). Roszczenie odszkodowawcze matki p-ko Skarbowi Państwa nigdy bowiem nie powstało, gdyż matka nawet nie podjęła żadnych działań mających na celu jego powstanie. Roszczenie odszkodowawcze powstaje zaś dopiero, gdy zostanie stwierdzone, iż szkoda była wynikiem bezczynności organu na którym ciążyła powinność wydania decyzji. Dopiero ta okoliczność będzie bowiem przesądzała o tym, że strona poniosła szkodę, która była następstwem braku decyzji we właściwym czasie. Zatem dopiero uzyskanie przez matkę skarżącego wyroku stwierdzającego bezczynność organu powodowałby to, że w sytuacji, w której matka zmarła, skarżący miałby prejudykat do zainicjowania procesu p-ko Skarbowi Państwa na podstawie art. 4171 § 3 k.c. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że słusznie Sąd I instancji przyjął, iż J. Ł. nie posiada interesu prawego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym bezczynność Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim w przedmiocie wydania decyzji o ustalenia poziomu potrzeby wsparcia dla wnioskującej o jej wydanie matki K. Ł., co skutkować musiało odrzuceniem jego skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak posiadania legitymacji procesowej do jej złożenia. Z tych też przyczyn zarzuty naruszenia art. 4171 § 3 k.c. w zw. z art. 922 § 1 k.c., art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.