I GSK 491/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Łd 844/23 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 października 2023 r. nr SKO.4131.25.2023 w przedmiocie zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz "P." Sp. z o.o. w Ł. 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Łd 844/23 – w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: organ lub SKO) z dnia 9 października 2023 r. w przedmiocie określenia kwoty i nakazania zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należnych od pracodawcy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z 7 sierpnia 2023 r. oraz umorzył postepowanie administracyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, w której zaskarżyło orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku poz. 2492 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło błędnej wykładni norm prawa materialnego, a w szczególności art. 15gg ust. 7 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.; dalej: ustawa Covid), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wcześniejsze otrzymanie pomocy z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na tych samych pracowników na podstawie art. 31zo ust. 1a ww. ustawy nie wyklucza następnie możliwości otrzymania pomocy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na podstawie art. 15gg ust. 1 ww. ustawy na tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż oba powyższe świadczenia mają charakter środków publicznych i nie mogą się dublować względem tych samych pracowników, jeśli chodzi o takie same tytuły wypłat, te same koszty, jak również nie mogą być przyznane na okres dłuższy aniżeli 3 miesiące; b) art. 15gg ust. 7 w zw. z ust. 1 ustawy Covid poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wcześniejsze otrzymanie pomocy z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na tych samych pracowników na podstawie art. 31zo ust. 1a ustawy Covid nie wyklucza następnie możliwości otrzymania pomocy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na podstawie art. 15gg ust. 1 ustawy Covid na tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż oba powyższe świadczenia mają charakter środków publicznych i nie mogą się dublować względem tych samych pracowników, jeśli chodzi o takie same tytuły wypłat, te same koszty, jak również nie mogą być przyznane na okres dłuższy aniżeli 3 miesiące; c) art. 15g ust. 16 w zw. z art. 15g ust. 18 oraz art. 15zzb ust. 5 w zw. z art. 15zzb ust. 12 ustawy Covid poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organy administracji nie podały żadnej konkretnej podstawy prawnej, która mogłaby uzasadniać żądanie zwrotu udzielonego dofinansowania, w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy to art. 15gg ust. 7 stanowił podstawę do żądania zwrotu udzielonego dofinansowania; d) art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 31zo ust. 1 ustawy Covid poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku, gdy przedsiębiorca otrzymał najpierw pomoc na podstawie art. 31zo, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby następnie uzyskał na tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat dofinansowanie na ochronę miejsc pracy na podstawie art. 15gg ust. 1 tejże ustawy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż oba powyższe świadczenia mają charakter środków publicznych i nie mogą się dublować względem tych samych pracowników, jeśli chodzi o takie same tytuły wypłat, te same koszty, jak również nie mogą być przyznane na okres dłuższy aniżeli 3 miesiące; e) art. 15gg ust. 7 w zw. z ust. 7a ustawy Covid poprzez błędną [wykładnię -przyp. NSA] bowiem powyższa ustawa w sposób autonomiczny definiuje wyjątki od zastosowania art. 15gg ust. 7, zaś Sąd poprzez błędną wykładnię rozszerzył pozaustawowo okoliczności wyłączające zastosowanie art. 15gg ust. 7, co stanowi wykładnię contra legem. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 15gg ust. 7 w zw. z ust. 1 oraz art. 31zo ust. 1 ustawy Covid poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wcześniejsze otrzymanie pomocy z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na tych samych pracowników na podstawie art. 31zo ust. 1a ustawy Covid nie wyklucza następnie możliwości otrzymania pomocy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na podstawie art. 15gg ust. 1 ustawy Covid na tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż oba powyższe świadczenia mają charakter środków publicznych i nie mogą się dublować względem tych samych pracowników, jeśli chodzi o takie same tytuły wypłat, te same koszty, jak również nie mogą być przyznane na okres dłuższy aniżeli 3 miesiące; b) art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. art. 15gg ust. 7 w zw. z ust. 1 oraz art. 31zo ust. 1 ustawy Covid poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nie wystąpiły podstawy do jego umorzenia, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a spółka nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - pomimo dokonanego przez skarżącego kasacyjnie rozróżnienia na zarzuty o charakterze materialnym i procesowym - zasadniczo należy dokonać ich łącznej oceny, ponieważ ich sformułowanie wskazuje jednoznacznie, że ich ocena jest determinowana ustosunkowaniem się do zarzutów prawa materialnego. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma interpretacja przepisu art. 15gg ust. 7 ustawy Covid. Zgodnie z tym przepisem podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Bezsporne jest przy tym, że spółka uzyskała dofinansowanie zarówno na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy Covid, jak i dofinansowanie na podstawie art. 15gg ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu prawidłowa wykładnia wskazanych regulacji prowadzić winna do wniosku, że użyte w art. 15gg ust. 7 ustawy Covid sformułowanie "taki sam tytuł" ma znaczenie generalne, tzn. powinno obejmować zarówno zwolnienie przewidziane w jej art. 31zo, jak i art. 15gg, niezależnie od tego, że zwolnienia na podstawie tych dwóch przepisów udzielone są za różne, niepokrywające się, okresy. Argumentacja organu nie jest trafna. W tym zakresie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że art. 15gg ust. 6 ustawy Covid, ograniczając prawo do uzyskania wsparcia (o którym traktuje art. 15gg ust. 7 ustawy Covid) przez wnioskujący o niego podmiot wyłącznie do okresu trzech miesięcy odnosi się jedynie do tych form wsparcia, które zostały wymienione w ust. 1 i ust. 2 art. 15gg ustawy Covid. Brak jest więc podstaw do łączenia tego rodzaju pomocy z tą, o której taktuje art. 31zo ustawy Covid, jak to uczyniły rozstrzygające sprawę organy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w jego orzecznictwie pogląd, że rozliczne formy wsparcia, wynikające z przepisów ustawy Covid należy traktować rozłącznie i w ten sposób dokonywać wykładni regulujących je przepisów, jeżeli żaden z przepisów tej ustawy nie wskazuje wyraźnie, że się one wzajemnie wykluczają, czy też że należy sumować ich maksymalne okresy (por. np. wyroki NSA z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22; z 7 kwietnia 2022 r., I GSK 28/22; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc to do art. 15gg ustawy Covid, wskazania wymaga, że w jego licznych jednostkach redakcyjnych, brak jest regulacji, która stanowiłaby o tym, że wymieniona w nim pomoc, nie może być łączoną z tą, o której mowa np. w art. 31zo ustawy Covid lub że do maksymalnego okresu jej trwania zaliczyć należy czasookres wsparcia właśnie z art. 31zo, uzyskanego przez występujący o tę pomoc podmiot. Podobne uwagi odnieść należy jeżeli chodzi o wykładnię i zastosowanie art. 15gg ust. 7 ustawy Covid. O ile bowiem posłużenie się w nim zwrotem "takich samych tytułów wypłat", wskazuje że ustawodawca w tym wypadku nie ma na względzie bezwzględnie tożsamych tytułów wypłat, ale wykazujących zbliżone cechy, to jednak konkretne tytuły wypłat, o których mowa w tym przepisie, należy rozpatrywać w odniesieniu do form wsparcia, o których mowa wyłącznie w art. 15gg ustawy Covid. Zauważyć także należy, że WSA na tle okoliczności sprawy podniósł dodatkowo, że niesporne jest, że udzielona spółce pomoc na podstawie art. 31zo ustawy Covid dotyczy nie tylko innego okresu niż wnioskowanego na podstawie art. 15gg ust. 1 ustawy Covid, ale dotyczy ona także innych składników wynagrodzenia (wypłaty). Tym bardziej uwidacznia się zatem różnica pomiędzy tytułami wypłat objętych wsparciem. Niezasadny jest zarzut, w którym wskazano naruszenie art. 15gg ust. 7a ustawy Covid. Jak sam organ wskazuje, nie miał on zastosowania w sprawie, a Sąd I instancji nie dokonywał jego wykładni. W związku z powyższym skuteczne nie mogły być sformułowane zarzuty o charakterze procesowym. W odniesieniu zaś do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. wskazać trzeba, że o naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Ewentualnie błędna wykładnia przepisów ustawy Covid (niezależnie od braku, co już ustalono, takiej przesłanki w sprawie niniejszej) - a na naruszenie takie powołuje się organ w omawianym zarzucie - nie może być objęta zakresem ww. przepisów ustrojowych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).