I GSK 525/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 406/23 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr 195/OR14/2023 w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz O. Sp. z o.o. w Z. 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 406/23, w wyniku rozpoznania skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor ARiMR) z 10 sierpnia 2023 r., nr 195/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej – w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu z 19 maja 2023 r.; w punkcie II. zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz spółki 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Dyrektor ARiMR skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) – zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 3 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352 z 24 grudnia 2013 r.; dalej: rozporządzenie 1408/2013) w zw. z art. 40c ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1502; dalej: ustawa), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przywołane przepisy zwłaszcza w powiązaniu z art. 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia winny być intepretowane w ten sposób, że jeżeli możliwy zakres przyznania pomocy (w realiach rozpoznawanej sprawy - dopłaty z tytułu zużytego materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany) przekracza kwotę określoną w rozporządzeniu, to pomoc w formie dopłaty może zostać udzielona jedynie do wysokości przyjętego limitu pomocy, tj. w zakresie i wymiarze nie przekraczającym tego pułapu, podczas gdy przepis powyższy po pierwsze winien być intepretowany zawężająco, a po wtóre – wskazuje na niedopuszczalność przyznania pomocy w każdym przypadku, jeśli prowadziłoby to do przekroczenia ustalonego limitu, co oznacza wykluczenie możliwości objęcia przepisami tego rozporządzenia w danym okresie referencyjnym wszelkich kwot pomocy de minimis, a nie tylko kwoty nadwyżki ponad pułap wskazany w rozporządzeniu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie – odwołując się do treści art. 188 ppsa – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Spółka – reprezentowana przez radcę prawnego – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a spółka nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota sporu w rozpoznawanej sprawy dotycząca tego, czy możliwe jest przyznanie pomocy finansowej do wysokości dopuszczalnej kwoty stanowiącej pomoc de minimis przewidzianej w rozporządzeniu 1408/2013, jeżeli całkowita kwota pomocy kwotę tę przekracza, nie jest zagadnieniem nowym. Spór ten był już przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć w orzecznictwie, co zauważył WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a oprócz nim wskazanych, można przywołać kolejne orzeczenia np. wyroki NSA: z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 806/21, z 6 grudnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1611/23 i GSK 9/24, z 12 marca 2025 r. sygn. akt III FSK 1531/22, z 30 września 2021 r., sygn. akt III FSK 4131/21 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w tych wyrokach zaprezentował jednolite stanowisko dotyczące tegoż sporu, w sprawach o podobnym takim samym stanie prawnym i w zbliżonych stanach faktycznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione we wskazanych wyrokach, co uzasadnia posłużenie się rozważaniami i argumentami zawartymi w tychże orzeczeniach. W pierwszej kolejności należy wskazać ramy materialnoprawne sporu wyznaczone przez art. 40c ust. 1 ustawy o organizacji niektórych rynków rolnych, w myśl którego – dopłat z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany lub wytworzonego w ramach produkcji ekologicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej (...) materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany, (...), udziela się producentom rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl zaś art. 40c ust. 5 ww. ustawy – dopłaty mają charakter pomocy de minimis w rolnictwie i są udzielane zgodnie z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Z powyższego wynika, że warunkiem skorzystania z dopłat jest uwzględnienie ograniczeń przewidzianych dla pomocy de minimis, których ramy wyznaczył prawodawca unijny w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 1408/2013. Przepis ten stanowił, że całkowita kwota pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu nie może przekroczyć 20 000 EUR w okresie trzech lat podatkowych. Z kolei w myśl art. 3 ust. 7 rozporządzenia 1408/2013, jeżeli z powodu udzielenia nowej pomocy de minimis zostałyby przekroczone pułapy de minimis, górny limit krajowy lub górny limit sektorowy, o których mowa w ust. 2, 3 i 3a, nowa pomoc nie może być objęta przepisami niniejszego rozporządzenia. Z powyższego wynika, że rozstrzygającym zagadnieniem w sprawie była interpretacja art. 3 ust. 2 rozporządzenia 1408/2013. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w wypadku ubiegania się przez rolnika o pomoc finansową, która przekracza limit z art. 3 ust. 2 rozporządzenia 1408/2013 (20 000 EUR), przy uwzględnieniu wcześniej otrzymanych przez rolnika kwot pomocy, możliwe jest uzyskanie pomocy w części nieprzekraczającej tego limitu, czy też, tak jak uznały organy, brak jest możliwości uzyskania pomocy, nawet w odniesieniu do części pomocy nieprzekraczającej tego pułapu. Należy przyjąć, że wykładnia językowa, systemowa oraz celowościowa przepisów rozporządzenia 1408/2013 prowadzi do wniosku, że górny pułap pomocy de minimis przyznanej jednemu podmiotowi nie może przekraczać 20 000 EUR, a tym samym nie jest możliwe udzielenie pomocy de minimis w wysokości przekraczającej wskazaną kwotę. Prawodawca unijny używa bowiem sformułowań "całkowita kwota pomocy" (art. 3 ust. 2) oraz "pułap określony w ust. 2" (art. 3 ust. 7), podając jednocześnie, że nie mogą one przekroczyć określonej kwoty. Z kolei przy interpretacji zamieszczonego w art. 3 ust. 7 rozporządzenia 1408/2013 sformułowania "nowa pomoc nie może być objęta przepisami niniejszego rozporządzenia" należy posłużyć się treścią pkt 8 preambuły do tego rozporządzenia, gdzie jednoznacznie potwierdzono, że "dla każdego przypadku nowej pomocy de minimis należy uwzględnić całkowitą kwotę pomocy de minimis przyznaną w ciągu danego roku podatkowego oraz dwóch poprzedzających lat podatkowych" oraz treścią pkt 13 tej preambuły, w której wyrażono potrzebę maksymalnego ograniczenia ryzyka przyznania pomocy ponad przyjęte limity. Wielkość przyznanej pomocy nie może doprowadzić do przekroczenia przysługującego trzyletniego limitu kwotowego 20 000 EUR. Tym samym dopuszczalne będzie przyznanie stronie pomocy finansowej, która będzie mieściła się w tym limicie, przy czym organ winien uwzględnić całkowitą kwotę pomocy de minimis przyznaną stronie w ciągu danego roku podatkowego oraz dwóch poprzedzających lat podatkowych, gdyż zasadniczym celem rozporządzenia 1408/2013 jest zakaz przyznawania przez państwo pomocy ponad określoną w nim kwotę. Zarówno z art. 3 ust. 2, jak i z art. 3 ust. 7 rozporządzenia 1408/2013 wynika, że górny pułap przyznanej pomocy nie może przekraczać określonej wysokości. Jest to jedyna przeszkoda w uzyskaniu pomocy de minimis. Trafnie WSA dodał, że za przedstawioną wykładnią omawianych przepisów przemawia także wykładnia historyczna regulacji pomocy de minimis w rolnictwie. W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1535/2007 z 20 grudnia 2007r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz. Urz. UE. L Nr 337, str. 35 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1535/2007), wyraźnie wskazano, że "jeżeli łączna kwota pomocy przewidziana w ramach środka pomocy przekracza pułap, o którym mowa w akapicie pierwszym, nie może ona być objęta przepisami niniejszego rozporządzenia, nawet w odniesieniu do części pomocy nieprzekraczającej tego pułapu" (art. 3 ust. 2). Obecnie obowiązujące rozporządzenie 1408/2013 warunku takiego nie wprowadza. Stanowi to zasadniczą różnicę pomiędzy regulacjami poprzednio i obecnie obowiązującego rozporządzenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że gdyby zamiarem prawodawcy unijnego było zakazanie udzielania pomocy de minimis w przypadku, gdy cała kwota możliwej pomocy przekracza wartości określone w rozporządzeniu 1408/2013, to kwestię tę wyraźnie by uregulował, jak uczynił to w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu 1535/2007. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zasadniczym warunkiem udzielenia pomocy de minimis jednemu podmiotowi jest nieprzekroczenie maksymalnego pułapu tej pomocy określonego w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 1408/2013. Intencją ustawodawcy unijnego było bowiem to, aby każdy wnioskodawca miał prawo do otrzymania pomocy de minimis w wysokości do określonego w przepisach pułapu. Natomiast odmienne rozumienie tych przepisów doprowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji. Ustosunkowując się zaś do argumentu Dyrektora ARiMR, że za jego stanowiskiem przemawia opinia Komisji Europejskiej z 9 listopada 2020 r. Ref. Ares(2020)6510246, gdzie przedstawione zostało stanowisko odnośnie stosowania przepisów rozporządzenia 1408/2013. W piśmie tym Komisja Europejska odsyła do art. 3 ust. 7 rozporządzenia wskazując, że ten przepis, należy interpretować w sposób zawężający, tzn. gdy udzielana pomoc de minimis przekroczyłaby pułapy określone w rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis, wyklucza to możliwość objęcia przepisami tego rozporządzenia wszelkich kwot tej pomocy, a nie tylko kwoty nadwyżki ponad pułap wskazany w rozporządzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższa opinia nie może być uznana za źródło prawa, ani za powszechnie obowiązującą jego wykładnię. Zgodnie z art. 288 TFUE, w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Jednakże opinie nie mają mocy wiążącej. Według art. 17 ust. 1 Traktatu o UE, Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Komisja Europejska jest organem wykonawczym Unii Europejskiej odpowiedzialnym za bieżącą politykę Unii, nadzorującym prace wszystkich jej agencji i zarządzający jej funduszami. Wskazanie, że opinie nie mają mocy prawnie wiążącej nie jest wystarczające do oceny charakteru prawnego opinii jako aktu prawnego Unii. Przepisy traktatów przewidują upoważnienie do wydawania aktów zwanych opiniami, które są podejmowane przez różne instytucje Unii, na podstawie różnych przepisów kompetencyjnych i do realizacji różnych celów. Każde państwo członkowskie jest związane po pierwsze - postanowieniami Traktatów założycielskich (pierwotnym prawem unijnym), po drugie - aktami przyjętymi przez instytucje UE (wtórnym prawem unijnym), i po trzecie - wykładnią i stosowaniem prawa unijnego wynikającą z orzecznictwa TSUE. Wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny będące sądami unijnymi, jako sądy krajowe Państwa Członkowskiego są związane wykładnią i stosowaniem prawa unijnego wynikającą z orzecznictwa TSUE (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1810/19). Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzone koszty kasacyjne (257 zł) obejmują koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i opłatę za pełnomocnictwa radcy prawnego, który prowadził sprawę przed WSA.