III SA/Gl 853/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 20 lipca 2023 r. nr 262/XVIII/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z 20 lipca 2023 r. Nr 262/XVIII/2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdziło nieważność uchwały Nr LXV/1364/23 Rady Miasta Katowice z 22 czerwca 2023 r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta Katowice w części obejmującej § 2 ust. 2 z powodu istotnego naruszenia art. 60 ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 204 z późn. zm.) poprzez uwarunkowanie przyznania dotacji od złożenia wniosku w terminie do 31 sierpnia roku poprzedniego, czym organ stanowiący naruszył upoważnienie ustawowe. W uzasadnieniu Kolegium RIO stwierdziło, że w § 2 ust. 2 uchwały Nr LXV/1364/23 Rady Miasta z 22 czerwca 2023 r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta zawarto zapis o treści "Warunkiem przyznania dotacji na rok 2024 oraz lata kolejne jest złożenie wniosku o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta do dnia 31 sierpnia roku poprzedniego ". W związku z wątpliwościami dotyczącymi powyższego zapisu skierowano zapytanie do Prezydenta Miasta i Przewodniczącego Rady Miasta o wskazanie podstaw prawnych i powodów zawarcia takiego warunku w przedmiotowej uchwale. W piśmie z 17 lipca 2023 r. Pierwszy Wiceprezydent Miasta wyjaśnił, że: ,,(...)Powodem wprowadzenia przedmiotowego zapisu do Uchwały były kwestie praktyczne. Gmina planuje i realizuje zadania w oparciu o rok budżetowy. Złożenie wniosku we wskazanym terminie pozwala uwzględnić i zabezpieczyć w budżecie Miasta środki finansowe na ten cel. Brak określenia terminu składania wniosków uniemożliwia precyzyjne zaplanowanie środków finansowych i ujęcie ich w planie finansowym, który stanowi podstawę do wydatkowania środków publicznych i zawierania umów. Brak wniosku uniemożliwia uwzględnienie danej placówki w budżecie na kolejny rok obrachunkowy i stawia pod znakiem zapytania możliwość udzielenia dotacji. Przedmiotowy zapis zapobiega sytuacji, w której podmiot prowadzący żłobek spełnia wszystkie warunki określone w uchwale a w budżecie gminy brak zabezpieczonych środków finansowych na ten cel. Gdyby takich podmiotów było więcej doszłoby do niemożliwości spełnienia oczekiwań dotyczących dotacji, co mogłoby rodzić roszczenia odszkodowawcze, którym Miasto pragnie zapobiec, wprowadzając odpowiednie regulacje." Kolegium RIO w uzasadnieniu swej uchwały stwierdziło, że stosownie do treści art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, w oparciu o treść art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 organ stanowiący nie posiada kompetencji do ograniczania prawa do otrzymania dotacji poprzez określenie terminu, do którego należy złożyć wniosek o udzielenie dotacji, w związku z czym podmioty realizujące zadania z zakresu opieki mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego. Zatem wprowadzenie terminu składania tych wniosków jest niedopuszczalne. Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe dotacji, w sytuacji gdy ma ona charakter wyłącznie celowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2017 r. sygn. akt: II GSK 1673/15). W skardze na to rozstrzygnięcie Miasto zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - polegające na niewłaściwej wykładni tego przepisu i jego zastosowaniu prowadzącemu do uznania za sprzeczne z ww. przepisem ustalenie terminu składania wniosku o dotację. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł na podstawie art. 148 ppsa o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że określenie terminu składania wniosku o dotację mieści się w delegacji ustawowej określonej w art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Skoro bowiem ustawodawca przyznał gminie uprawnienie do podjęcia uchwały dotyczącej udzielania dotacji celowej dla podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy na podstawie art. 60 ustawy, to mając na uwadze fakultatywny charakter jej przyznawania, tym bardziej Gmina ma uprawnienia do swobodnego określania zasad, jakie będą stosowane przy ustalaniu dotacji, a taką zasadą jest określenie terminu złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Materialnoprawną podstawą podjęcia uchwały Rady Miasta, częściowo zakwestionowanej przez organ nadzoru, był art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 204) – dalej powoływana jako ustawa o opiece. Zgodnie z powołanym przepisem: Art. 60 ust. 1. Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Ust. 2. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Rada Miasta formułując treść § 2 ust. 2 uchwały, wprowadzającego jako warunek przyznania dotacji złożenie wniosku do 31 sierpnia roku poprzedzającego, działała w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 60 ust. 2 ustawy o opiece. Innymi słowy czy w ramach kompetencji prawodawczych uprawniona była do określenia terminu składania wniosków o udzielenie dotacji celowej przysługującej podmiotom prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy. Kwestionowana w części przez Kolegium RIO Uchwała Rady Miasta z 22 czerwca 2023r. stanowi akt prawa miejscowego. Zawiera bowiem postanowienia o charakterze generalnym (skierowana jest do wszystkich podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce) oraz abstrakcyjnym (znajdzie ona zastosowanie w każdym przypadku przyznawania dotacji celowej); nadto postanowieniom tym można przypisać walor normatywny (przyznaje konkretne uprawnienia podmiotom ubiegającym się o dotację). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Na mocy art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Sąd orzekający podziela pogląd organu nadzoru, że § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta z 22 czerwca 2023r. w brzmieniu: 2. Warunkiem przyznania dotacji na rok 2024r. oraz lata kolejne jest złożenie wniosku o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta do dnia 31 sierpnia roku poprzedniego, - wykracza poza upoważnienie ustawowe. Potwierdza to argumentacja zaprezentowana w wyroku NSA z 22 marca 2017r. o sygn. akt II GSK 1673/15 (Lex nr 2391811), którą skład orzekający Sądu w pełni podziela. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że: "Ustawowe określenia zasady ustalania i rozliczania dotacji oznacza wszak wskazanie reguł, którymi należy się kierować przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. Pojęcia te - interpretowane w kontekście celu i założeń ustawowych przyznawania dotacji celowych z tytułu opieki nad dziećmi - obejmują zatem takie reguły postępowania jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana (np. na podstawie złożonego oświadczenia o liczbie dzieci czy wykazu dzieci), w jaki sposób będzie regulowana dotacja na rzecz danego beneficjenta itp. W tak rozumianym pojęciu zasad ustalania i rozliczania dotacji nie mieści się - jak to przyjęto w zaskarżonej uchwale - termin składania wniosków o dotację, wymogi formalne wniosku czy termin przekazywania dotacji beneficjentom. Nie są to bowiem kwestie o charakterze materialnoprawnym, a więc dotyczące przesłanek materialnych ustalenia i rozliczenia dotacji. Rację ma zatem Sąd I instancji zarzucając w tym zakresie przekroczenie przez radę gminy upoważnienia ustawowego i podnosząc, że uregulowane w uchwale kwestie powinny podlegać konkretyzacji w umowie zawartej z danym beneficjentem. Dodatkowo podnieść trzeba, że ustawa o opiece nad dziećmi, odmiennie niż u.s.o., nie wprowadza jako warunku przyznania dotacji terminu złożenia wniosku o dotację, co wynika z faktu, iż dotacja ta jest dotacją celową, nie zaś podmiotową (przyznawaną na sfinansowanie działalności bieżącej określonych w ustawie podmiotów sprawujących opiekę nad dziećmi). Podmioty te nie są obowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeśli realizują zadania, na które dotacja jest przyznawana. A zatem wprowadzenie terminu składania tych wniosków przez beneficjentów, a tym bardziej warunku, że dotacja za poszczególne miesiące nie może być przyznana na większą liczbę dzieci niż wskazaną we wniosku złożonym w terminie (przyjętym przed rozpoczęciem roku budżetowego) jest niedopuszczalne. Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe dotacji, w sytuacji gdy dotacja ta ma charakter wyłącznie celowy." Zatem choć rację ma skarżące Miasto co do tego, że przyznanie dotacji z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece ma charakter fakultatywny, to jednak skoro Rada Miasta zdecydowała się na przyjęcie uchwały ws. dotacji, to musiała to uczynić zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o opiece i w granicach zawartego w niej upoważnienia ustawowego. Natomiast art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nie uprawnia Rady Miasta do kreowania wymagań formalnoprawnych, w tym trybu postępowania w sprawie dotacji (w tym terminu złożenia wniosku), a jedynie wymogów materialnych, tj. wysokości dotacji oraz zasad ich ustalania i rozliczania. Z powyższego wynika, że ograniczenie prawa do otrzymania dotacji przez wprowadzenie terminu złożenia wniosku nie jest więc możliwe. Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe prawa do obiegania się o dotację w sytuacji, gdy ma ona charakter wyłącznie celowy. Zgodnie bowiem z regulacjami zaskarżonej uchwały dotacja nie mogłaby być przyznana podmiotowi, który nie złożył wniosku do 31 sierpnia danego roku na rok następny albo rozpoczął działalność już po tym terminie mimo, że realizuje zadania objęte dotacją celową. Argumenty skarżącego Miasta dotyczące konieczności planowania budżetu gminy nie mogą podważyć faktu, że ustawodawca w art. 60 ust. 2 ustawy nie upoważnił rady gminy do wprowadzenia terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji celowej z art. 60 ust. 1 ustawy. Podmioty sprawujące opiekę nad dziećmi do lat 3 mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadania, na które dotacja jest przyznawana. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.