I OSK 2062/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 310/23 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2023 r. znak: WS-VI.7534.2.49.2022.BK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 maja 2023 r. II SA/Kr 310/23, oddalił skargę M.O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 10 stycznia 2023 r. nr WS-VI.7534.2.49.2022.BK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.O.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem roszczenia odszkodowawczego określonego w art. 39 dekretu należy rozumieć zarówno roszczenia o ustalenie odszkodowania, jak i jego wypłatę, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca nie może otrzymać wnioskowanego odszkodowania, w sytuacji, gdy przepisy powołanego dekretu nie przewidywały wygaśnięcia albo przedawnienia wypłaty odszkodowań już ustalonych orzeczeniami administracyjnymi wydanymi na podstawie powołanego dekretu; 2. art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie może otrzymać wnioskowanego odszkodowania, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie, a organ I instancji winien był dokonać waloryzacji i wypłaty ustalonego odszkodowania, w sytuacji, gdy odszkodowanie takie ustalone i przyznane orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 8 grudnia 1953 r. znak: SA.IV.55/l/53, nie zostało wypłacone; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 stycznia 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i poprzedzającej jej decyzji Starosty Oświęcimskiego z 9 listopada 2022 r., poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięcia organu umarzającego, na podstawie art. 105 k.p.a. postępowanie administracyjne, w sytuacji, gdy wniosek skarżącej zawierał również żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i poprzedzającej jej decyzji Starosty Oświęcimskiego z 9 listopada 2022 r., poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzenie postępowania w sposób, który nie może budzić zaufania jego uczestników do władzy publicznej, sprzecznie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w sytuacji, gdy wniosek skarżącej zawierał również żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Obydwa zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) opierają się na nieznajdującej potwierdzenia w materiale dowodowym tezie, że wniosek skarżącej zawierał również żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Pierwotny wniosek skarżącej kasacyjnie, przesłany z Kancelarii Prezydenta RP (za pośrednictwem Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii) ostatecznie do Starosty Oświęcimskiego, spotkał się z wezwaniem tego ostatniego organu (w piśmie z 26 sierpnia 2021 r.) o sprecyzowanie żądania. Starosta ustalił fakt wydania aktu wywłaszczeniowego wobec części pgr [...] i [...] (orzeczenie PWRN w Krakowie z 19 czerwca 1952 r.) i stwierdził, że z przedłożonej korespondencji nie wynika, czy w przedmiocie odszkodowania została wydana osobna decyzja, do wydania której odsyłał akt wywłaszczeniowy. Wobec tego Starosta Oświęcimski poprosił o sprecyzowanie, cyt. "czy domaga się Pani ustalenia nowego odszkodowania za wywłaszczone od Pani A.I. parcele nr [...] i [...] i jego wypłaty czy też wypłaty zwaloryzowanych już ustalonych odszkodowań (...)". Wobec braku sprecyzowania żądania wezwanie to zostało przez organ ponowione w piśmie z 9 lutego 2022 r. Odpowiadając na te wezwania skarżąca kasacyjnie w piśmie z 6 marca 2022 r. sprecyzowała, że domaga się "ustalenia nowego odszkodowania za wywłaszczone od mojej matki A.I. parcele numer: [...], [...]". Wniosła także o podjęcie poszukiwania decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Na dalszym etapie postępowania treść żądania nie uległa zmianie (także w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co ewentualnie i tak byłoby działaniem spóźnionym). Z pisma M.O. z 6 marca 2022 r. precyzującego wniosek, w żaden sposób nie można wyczytać, że domagała się ona wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, czy też w ogóle jego waloryzacji. Mowa jest tam bowiem wyłącznie o ustaleniu nowego odszkodowania za wywłaszczone parcele i w takim przedmiocie organy prowadziły postępowanie. Natomiast po odnalezieniu orzeczenia z 8 grudnia 1953 r., odebranego przez A.I. 15 grudnia 1953 r., organ I instancji umorzył, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia odszkodowania na rzecz jej spadkobierczyni. W tej sytuacji Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (który nie był stosowany) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., ani też w związku z innymi przepisami k.p.a. powołanymi w drugim zarzucie opartym na drugiej podstawie kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że "Zwaloryzowanie odszkodowania, podobnie jak obliczenie ewentualnych odsetek, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 kpa) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Z mocy art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona uzyskała nowe roszczenie, które powinno być skonkretyzowane, co do wysokości, a konkretyzacja ta powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej właściwego organu" (zob. wyrok NSA z 30.11.2012 r. I OSK 1297/11, LEX nr 1291327). Zatem ustalenie odszkodowania i ewentualna jego waloryzacja, to dwie odrębne sprawy administracyjne, oparte na różnych przesłankach i podstawach prawnych oraz wymagające różnych ustaleń, a często także leżące w kompetencjach odrębnych organów. Waloryzacja odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n., jest niewątpliwie pochodną ustalonego przez starostę odszkodowania, niemniej jednak właściwym do tej czynności jest nie starosta ustalający odszkodowanie, ale podmiot zobowiązany do jego wypłaty (zob. postanowienie NSA z 29.02.2012 r. I OW 203/11, LEX nr 1122897). Skoro przedmiotem niniejszej sprawy, zgodnie ze zgłoszonym żądaniem, było ustalenie odszkodowania, a nie jego waloryzacja, która wymaga odrębnych ustaleń (między innymi faktu wypłaty lub nie ustalonego odszkodowania, wskaźników waloryzacji) i może być kompetencją innego organu lub podmiotu obciążonego wypłatą odszkodowania, to zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 u.g.n. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Natomiast problem przedawnienia lub nie wypłaty ustalonego odszkodowania, na gruncie art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (co do przedawnienia ustalenia odszkodowania nie ma tu wątpliwości), należy do sfery egzekucji administracyjnej i jego rozstrzyganie w umorzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.