III SA/Po 227/25

Dnia 4 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Marek Sachajko (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 roku sprawy ze skargi M. K. prowadzącej Prywatne Przedszkole "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2025r. nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dotacji oświatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 14.789,- (czternaście tysięcy siedemset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia 29 stycznia 2025 r. po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. K. (dalej: skarżąca, strona) będącej organem prowadzącym Przedszkole "[...]" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia 24 września 2024 r. o zwrocie dotacji do budżetu Miasta [...] udzielonej w 2021 r. na prowadzenie Przedszkola [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 24 września 2024 r. postanowił: zobowiązać M. K. do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za okres od stycznia do grudnia 2021 r. na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w wysokości 33 029,44 zł, udzielonej na prowadzenie Prywatnego Przedszkola [...] w [...], zobowiązać M. K. do zwrotu odsetek od kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od stycznia do grudnia 2021 r., o której mowa w punkcie 1, naliczonych na podstawie art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych od dnia 26 stycznia 2024 r. do dnia zapłaty, tj. po upływie 15 dni od dnia otrzymania sprawozdania z audytu z 8 stycznia 2024 r., przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej w [...], które zostało odebrane przez organ prowadzący przedszkole dnia 10 stycznia 2024 r., zobowiązać M. K. do zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2021 na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w wysokości 27 746,58 zł, udzielonej na prowadzenie Prywatnego Przedszkola [...] w [...], zobowiązać M. K. do zwrotu odsetek od kwoty dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2021, o której mowa w punkcie 3, naliczonych na podstawie art. 251 ust. 5 ustawy o finansach publicznych naliczonych w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia zapłaty, zobowiązać M. K. do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za okres od stycznia do grudnia 2021 r. na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, w wysokości 527 341,29 zł, udzielonej na prowadzenie Prywatnego Przedszkola [...] w [...]. 6. zobowiązać M. K. do zwrotu odsetek od kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od stycznia do grudnia 2021 r., o której mowa w punkcie 5, naliczonych od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, od wymienionych poniżej kwot w poszczególnych miesiącach, do dnia zapłaty na podstawie art. 252 ust. 6 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych: - odsetki od kwoty 25 314,49 zł liczone od dnia 20 stycznia 2021 r. do dnia zapłaty, - odsetki od kwoty 32 321,77 zł liczone od dnia 22 lutego 2021 r. do dnia zapłaty, - odsetki od kwoty 39 733,12 zł liczone od dnia 22 marca 2021 r. do dnia zapłaty, odsetki od kwoty 24 748,01 zł liczone od dnia 21 kwietnia 2021 r. do dnia zapłaty, odsetki od kwoty 35 780,38 zł liczone od dnia 21 maja 2021 r. do dnia zapłaty, odsetki od kwoty 37 076,82 zł liczone od dnia 21 czerwca 2021 r. do dnia zapłaty, odsetki od kwoty 7 471,70 zł liczone od dnia 23 lipca 2021 r. do dnia zapłaty, odsetki od kwoty 39 039,12 zł liczone od dnia 20 sierpnia 2021 r. do dnia zapłaty, odsetki od kwoty 31 795,34 zł liczone od dnia 22 września 2021 r. do dnia zapłaty, odsetki od kwoty 77 781,08 zł liczone od dnia 21 października 2021 r. do dnia zapłaty, odsetki od kwoty 122 773,38 zł liczone od dnia 22 listopada 2021 r. do dnia zapłaty, odsetki od kwoty 53 506,07 zł liczone od dnia 15 grudnia 2021 r. do dnia zapłaty, 7. zobowiązać M. K. do zwrotu dotacji na konto Urzędu Miasta [...] w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 września 2024 r wpłynęło odwołanie. M. K. zaskarżyła ww. decyzję w części, tj. w zakresie pkt. 1 petitum co do kwoty 31 295,42 zł dotyczącej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za okres od stycznia do grudnia 2021 r. na podstawie art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych; w zakresie pkt. 2 petitum co do zwrotu odsetek od kwoty 31 295,42 zł o której mowa w pkt. 1, od dnia 26 stycznia 2024 r. do dnia zapłaty; w zakresie pkt. 5 petitum co do kwoty 338 088,99 zł dotyczącym dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za okres od stycznia do grudnia 2021 r. art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych; w zakresie pkt. 6 petitum co do zwrotu odsetek od kwoty 338 088,99 zł, o której mowa w pkt. 5 naliczonych odpowiednio od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji od kwot w poszczególnych miesiącach do dnia zapłaty; w zakresie pkt. 7 petitum decyzji. W dniu 8 listopada 2024 r. M. K. wniosła pismo do Wydziału Oświaty Urzędu Miasta z którego wynika, że zarzuty wskazane w przedmiotowej decyzji zostały przez stronę częściowo uznane za słuszne, ponieważ skarżaca zwróciła kwotę pobranej subwencji w wysokości 218.732,89 zł. Organ II instancji uznał zarzuty odwołania za niezasadne. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazał, że w dniu 14 marca 2024 r. na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji za okres od stycznia do grudnia 2021 r., udzielonej M. K., która jest organem prowadzącym Prywatne Przedszkole [...] w [...]. Powodem wszczęcia postępowania było przekazanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] sprawozdania z audytu nr [...] z dnia 8 stycznia 2024 r., przeprowadzonego w przedszkolu. Celem audytu, było "dokonanie oceny prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi przekazanymi w roku 2021 przez Urząd Miasta [...] - Wydział Oświaty na prowadzenie Prywatnego Przedszkola [...], prowadzonego przez M. K.. Audyt swoim zakresem obejmował prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi przekazanymi przez jednostki samorządu terytorialnego placówkom niepublicznym w formie dotacji w 2021 roku. Przedmiotowe sprawozdanie z audytu (znak sprawy: [...]) wpłynęło do Urzędu Miasta [...] 6 lutego 2024 r. Organ dotujący w trakcie przeglądu otrzymanych dokumentów z Izby Administracji Skarbowej w [...], niezależnie od audytu dodatkowo poddał analizie rozliczenie dotacji za 2021 r., otrzymanej z budżetu Miasta [...] na prowadzenie Prywatnego Przedszkola [...] w [...], które na podstawie uchwały dotacyjnej zostało przekazane organowi dotującemu 25 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta [...], jako organ dotujący, postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2024 r. (odebrane przez organ prowadzący przedszkole 23 sierpnia 2024 r.) włączył jako środki dowodowe postępowania administracyjnego następujące dowody: sprawozdanie z audytu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z 8 stycznia 2024r., nr [...], przeprowadzonego w Prywatnym Przedszkolu [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] prowadzonego przez M. K., pismo M. K. z dnia 26 marca 2024r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Organ dotujący dokonując oceny i weryfikacji zgromadzonych dokumentów dopuścił je w postanowieniu jako istotny i wyczerpujący materiał, który przyczynił się do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie był sprzeczny z prawem oraz umożliwił realizację zasady prawdy obiektywnej. Postanowienie zawierało pouczenie informujące, że zgodnie z art. 73 k.p.a. stronie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy, które znajdowały się w siedzibie Wydziału Oświaty UM[...] przy ul. [...]. Odwołująca nie skorzystała z tej możliwości. Z akt sprawy wynika, że Prywatne Przedszkole [...] zostało wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Wydział Oświaty Urzędu Miasta w [...] pod numerem [...] w dniu 30 września 2010 r. Dnia 26 lutego 2024 r. zmianą w zaświadczeniu we wpisie do ewidencji dokonano zmiany organu prowadzącego. Organ wskazał, że na podstawie § 3 ust. 1 uchwały Nr [...] z dnia 2 lutego 2021 r. "...Dotacja przekazywana jest na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju ucznia, wychowanka lub uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. 2024 r. poz. 737), wykazywanego w informacji miesięcznej, składanej przez podmioty dotowane w terminie do 10 dnia każdego miesiąca". Zgodnie z ustalonym w uchwałach trybem udzielania dotacji organ prowadzący został zobowiązany do comiesięcznego składania informacji o aktualnej liczbie uczniów na którą otrzymuje dotację. Informacja, o której mowa powinna zawierać dane o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca. Informacja była przekazywana w dwojakiej formie tj.: elektronicznej, poprzez aplikację internetową ODPN (Obsługa Dotowania Placówek Niepublicznych), która zawierała dane uczniów (organ prowadzący miał możliwość podania tej informacji przez pierwsze 5 dni roboczych każdego miesiąca), papierowej, tj. podpisanego przez organ prowadzący lub dyrektora szkoły dokumentu, zawierającego dane zbiorcze o liczbie uczniów (tj. wyłącznie dane liczbowe) w terminie do 10 dnia każdego miesiąca. Po otrzymaniu dokumentu z danymi o liczbie dzieci Wydział Oświaty UM[...] przekazywał dotację na rachunek bankowy wskazany przez organ prowadzący, o czym była mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Na podstawie § 5 ust. 1 uchwały Nr [...] z dnia 19 marca 2019r. oraz uchwały Nr [...] z dnia 2 lutego 2021r. organ prowadzący składa rozliczenie wykorzystania dotacji w terminie do 25 stycznia za dotację otrzymaną w okresie od stycznia do grudnia. SKO zacytowało art. 35 ust. 1 u.f.z.o. oraz wskazało, że dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Łączna kwota dotacji, którą otrzymało w 2021 roku Przedszkole to kwota 1.782.591,46 zł. Organ wskazał, że sprawozdanie z audytu Izby Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z 08.01.2024 r. zawiera ocenę audytowanej działalności o treści: "Audytowana naruszyła dyspozycję art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.) dokonując finansowania z dotacji oświatowej wydatków, które nie mieszczą się w katalogu zdefiniowanym ww. przepisem, co równocześnie stanowi nieprzestrzeganie zasad gospodarowania środkami publicznymi, określonych w art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. i Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), w szczególności w ust. 3 pkt 1 lit. a i lit. b, zgodnie z którymi wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Część pobranych środków stanowi w myśl art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych dotacje oświatowe pobrane w nadmiernej wysokości, z uwagi na nieprawidłowości w zadeklarowaniu liczby uczniów, na które Audytowana pobrała dotację oświatowa w roku 2021." W dalszej części przedmiotowego sprawozdania Izba Administracji Skarbowej stwierdziła występowanie nieprawidłowości. Organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzone nieprawidłowości przez Izbę to: "Pobranie przez Audytowaną na prowadzenie Prywatnego Przedszkola "[...]" dotacji oświatowej w nadmiernej wysokości w myśl art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w kwocie 40 251,36 PLN poprzez nieprawidłowe zadeklarowanie w systemie ODPN części uczniów. Przy czym część z tej kwoty - 7 221,92 PLN – została przez Audytowaną zwrócona na rachunek Urzędu Miasta [...] w toku audytu. Stwierdzone nieprawidłowości stanowią 2,26% wartości przedmiotu audytu. Powyższe stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez popełnienie czynu polegającego na niedokonaniu w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości, określone w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. UJ. z 2021, poz. 289 ze zm.). Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności." Nieprawidłowe zakwalifikowanie i rozliczenie ze środków dotacji udzielonej Audytowanej na działalność Prywatnego Przedszkola "[...]" wydatków w wysokości 554 809,47 zł, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 126, art. 131 i art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzone nieprawidłowości stanowią 31% wartości przedmiotu audytu. Organ wskazał, że nieprawidłowa kwalifikacja wydatków dotyczyła rozliczenia z dotacji dla Prywatnego Przedszkola "[...]": zakupu samochodu i jego napraw w kwocie 52 228,07 zł; paliwa w kwocie 5 065,13 zł; czynszów leasingowych, wykupu przedmiotów leasingu, opłat monitów, depozytów w kwocie 37 949,65 zł; zaliczek na podatek dochodowy PIT - 4 rozliczonych z dotacji w kwocie wyższej od poniesionej -12 940,00 zł; -wynagrodzenia pracowników za 01/2021 rozliczonego z dotacji w kwocie wyższej od poniesionej - 4 084,40 zł; wydatków z tytułu umów zlecenie zawartych z J. H., z M. B., z D. G., z K. G. i z J. M. w kwocie 317 700,00 zł; wydatków ujętych w rozliczeniu dotacji, do których nie przedłożono dowodów źródłowych w postaci faktur/rachunków w kwocie 27 746,58 PLN; pozostałych wydatków w kwocie 97 095,64 zł. Powyższe stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych w obszarze wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych." W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest czy zgodnie z interpretacją ww. przepisów przyjętą przez Izbę Skarbową w toku audytu a następnie powieloną przez kontrolerów z Wydziału Oświaty Urzędu Miasta [...], organ prowadzący przedszkole miał prawo wykorzystywać otrzymane z dotacji środki finansowe na kwestionowane wydatki. Kolegium, zwróciło uwagę, że odwołująca dokonała częściowego zwrotu dotacji w części kwestionowanej przez organ I instancji. Niestety, z uwagi na duży poziom ogólności pisma i sformułowanie "pozostałe kwestionowane wydatki -26 791,48 zł" nie można jednoznacznie stwierdzić, czego konkretnie dotyczy zwrot. SKO stwierdziło, że organ I instancji w decyzji bardzo szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, które w sposób wyczerpujący opisuje kwestionowane wydatki. Kolegium zwróciło w uzasadnieniu swojej decyzji uwagę jedynie na trzy przypadki, które potwierdzają, że decyzja organu I instancji była prawidłowa. Analiza dotyczyła: 1. zakupu samochodu, kosztów napraw oraz kosztów paliwa. W tym zakresie SKO powołało orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że M. K. nie wykazała jednoznacznie, iż auto osobowe było niezbędne do realizacji celów i zadań edukacyjnych w przedszkolu. Organ ten wskazał, że: "...Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niewystarczające jest wskazanie na użytkowanie samochodu incydentalnie lub w celu dokonywania częstych zakupów. Ponadto, odwołująca przedłożyła faktury za paliwo na których nie było numeru rejestracyjnego wspomnianego samochodu, co z jednej strony całkowicie uniemożliwia powiązanie tego auta z konkretnym tankowaniem, a z drugiej strony wskazuje miejsca zakupu paliwa. W żaden sposób nie można wykazać, że tankowanie pojazdu w takich miejscowościach jak: [...], [...], [...], [...], [...] (2 razy), miały jakikolwiek związek z działalnością statutową przedszkola. Mimo to, Odwołująca również w tym przypadku kwestionuje ustalenia Organu I Instancji. Należy również wskazać, że z uwagi na brak numeru rejestracyjnego na fakturach za paliwo, tankowania mogły dotyczyć również innych pojazdów." 1. wydatków związanych z czynszami leasingowymi, wykupem przedmiotów leasingu, opłatami, monitami, depozytami. SKO wskazało, że: "Przedmiotem leasingów, były, jak udowodniono w audycie Izby Skarbowej, przedmioty, które nie były wykorzystywane do działalności przedszkola. A z akt sprawy wynika, że w przedszkolu była prowadzona działalność w postaci [...]. Wskazuje to, również zdaniem Kolegium, że leasing miał na celu obsługę działalności gospodarczej w postaci kawiarenki i w żaden sposób nie można go powiązać z działalnością przedszkola." 2. wydatków związanych z umowami zlecenia zawartymi z J.H.. Zdaniem SKO "...Wątpliwości co do prawdziwości zleceń wzbudza w pierwszej kolejności fakt, że Zleceniobiorca jest synem pani M. K. oraz w momencie rzekomego wykonywania prac remontowych miał on 17 lat. Z akt sprawy wynika, że nikt z osób pracujących w tym czasie nie potwierdził w trakcie rozmów faktu wykonywania prac remontowych w przedszkolu. W tym miejscu warto dodać, że w Przedmiotowej decyzji organu I instancji są również kwestionowane prace remontowe wykonywane w późniejszych miesiącach w 2021 r. przez M. B., również ucznia. M. K. pisemnie wskazała, że M. B. w 2021 r. posiadał status ucznia - a wykonywane przez niego prace nie wymagały szczególnych kwalifikacji. M. B. prowadził w przedszkolu prace remontowe i częściowo konserwacyjne, kiedy jakieś elementy wyposażenia wymagały drobnej naprawy. Z uwagi na status ucznia M. B. wykonywał zlecenie po południu lub weekendowo ramach umów zlecenia zostały wykonane następujące usługi: - wyszorowanie ściany, - uzupełnienie ubytków, - szpachlowanie niektórych ścian z uwagi na duże ubytki, - malowanie sufitu, - gruntowanie, - malowanie kilkukrotnie z pełnym kryciem - zabezpieczenie całej powierzchni pomieszczeni gabinetów foliami malarskimi, oklejenie i zabezpieczenie mebli i okien, parapetów, drzwi, listew przypodłogowych, - malowanie klatki schodowej (wyższe stawki), - na koniec przygotowanie pomieszczeń do użytkowania po remoncie. Zakres robót i wydatków miał na celu zapewnienie bezpieczeństwa i higieny podopiecznym koszt zleceń wliczony był koszt materiałów. Prace nie wymagały pozwolenia na budowę i nie podlegały zgłoszeniu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Były one akceptowane przez M. K. w chwili podpisania rachunku do wypłaty. Następnie, bez słowa komentarza, M. K. dokonała zwrotu kwoty odpowiadającej wynagrodzeniu z ww. umów zleceń z M. B.. Kolegium stwierdza, zatem, że zlecenia w tym względzie były fikcyjne i miały na celu wyłudzenie środków dotacyjnych." W skardze do WSA w Poznaniu strona, reprezentowania przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przez organ: - art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań publicznych albowiem dotacja nie jest zależna od faktycznego uczęszczania dzieci na zajęcia; - art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych gdyż wydatki zostały wystarczająco udokumentowane; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez rzetelnego rozważenia zarzutów i dowodów przedłożonych w odwołaniu; - art. 80 k.p.a. w związku z art. 81 a k.p.a. albowiem skarżąca wykazała zasadność ponoszenia poszczególnych wydatków na potrzeby prowadzonej placówki; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji; - art. 15 k.p.a. czyli zasady dwuinstancyjności oraz pozorność postępowania odwoławczego poprzez ograniczenie przez organ odwoławczy do "niemal dosłownego powtórzenia argumentacji Prezydenta, nie przedstawiając własnych argumentów i ocen zachowania skarżącej. Zdaniem strony organ II instancji powtórzył jedynie ustalenia organu I instancji, nie czyniąc jakichkolwiek własnych rozważań. Strona w konkluzji skargi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o rozważanie także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części wskazanej w odwołaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie nie odpowiadając na zarzuty stawiane organowi odwoławczemu w skardze. SKO wskazało tylko, że skarga nie wskazuje żadnych istotnych, nowych dowodów. W trakcie postępowania sądowego WSA postanowieniem z dnia 20 maja 2025r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez NSA postanowieniem z dnia 25 lipca 2025r. Jednocześnie Sąd ten postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Skarga podlegała uwzględnieniu z powodów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 z zm., dalej: p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stwierdzenie, że poddaną kontroli decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że postępowanie administracyjne na etapie odwoławczym przeprowadzone zostało w sposób sprzeczny z wzorcami normatywnymi, a zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób który uzasadnia jej uchylenie. Wskazać należy na wstępie, że organ odwoławczy w trakcie postępowania naruszył zarówno ogólne, naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak i zasady tego postępowania w aspekcie dowodowym oraz w zakresie decyzji administracyjnej. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że decyzja organu II instancji była wydana po przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z wzorcami normatywnymi zawartymi w prawie procesowym (tj. k.p.a.), regulującymi m.in. zasady naczelne (art. 7, 8 § 1, 10 § 1, 11 i 15 k.p.a.), zasady dowodowe (art. 75 § 1 i 2 i art. 77 § 1 k.p.a.), zasady postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego (art. 127 - 140 k.p.a.), jak również elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Dokonując analizy sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego Sąd stwierdza, że organ II instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 10 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157). WSA jednoznacznie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. albowiem stronie skarżącej nie zapewniono możliwości prawidłowego – zgodnego z wzorcami normatywnymi - udziału w kontrolowanym judykacyjnie postępowaniu administracyjnym na etapie postępowania odwoławczego. Organ bowiem nie tylko nie poinformował strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. ale także wydał zaskarżoną decyzję na posiedzeniu niejawnym. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawa do aktywnego, czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu, tym bardziej, że strona w odwołaniu zawarła wiele zarzutów, jak również wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego składając wnioski dowodowe, które nie zostały formalnie rozpoznane (pozytywnie czy też negatywnie) przez organ odwoławczy (k. 34 akt administracyjnych organu odwoławczego). Skutkiem naruszenia ww. naczelnej zasady postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy był brak możliwości przedstawienia przez stronę wszelkich okoliczności, argumentów, jak i środków dowodowych (przede wszystkim w postaci dokumentów, jak i złożonych oświadczeń), które podlegałyby - po dokonaniu ich analizy - ocenie przez organ. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uniemożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych w odwołaniu żądań. Okoliczność ta skutkuje uznaniem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 73). Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 77). Wskazać należy, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji zobowiązany jest nie tylko do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu ale także do całościowego ponownego rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej w aspekcie merytorycznym. W dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu przez organy obu instancji. Organ II instancji zobowiązany jest zatem do dokonania ponownej oceny zebranego materiału dowodowego i do wskazania, czy organ I instancji ustalił w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy. Na tej podstawie organ II instancji winien dokonać oceny prawnej danego stanu faktycznego z punktu widzenia przepisów prawa obowiązujących w dacie powstania zdarzenia wywołującego skutki w obszarze prawa administracyjnego. Najistotniejszą wadą prawną zaskarżonej decyzji, która skutkowała wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tą normą prawną uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy wad uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, np. w wyroku NSA z dnia 6 października 2020 r., I OSK 3235/18, uzasadnienie decyzji jest wadliwe nie tylko wtedy, gdy nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, ale także wtedy, gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 12 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 167/21). Wskazać również trzeba, iż uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotnym elementem decyzji ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie także dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Trzeba też dodać, iż sporządzenie uzasadnienia decyzji ma charakter następczy w stosunku do samego podjęcia decyzji w sprawie. Dlatego uwzględnienie skargi opartej o samoistne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, kiedy na podstawie uzasadnienia decyzji nie da się ustalić motywów organu, które doprowadziły do określonego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2017 r., II SA/Kr 1023/17). Odstąpienie przez organ od wyczerpującej, jednoznacznej i logicznej argumentacji dla zaprezentowania swojego stanowiska w istocie pozbawia stronę możliwości obrony jej słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w odpowiednim zakresie. Wskazać należy ponadto, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. powoduje również niespełnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a zatem stanowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, a więc zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa. "Zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość." (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 8). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja II instancji takich kryteriów nie spełnia dlatego też podlega uchyleniu. Wskazać należy, że organ I instancji w decyzji ustalił m.in.: (a) pobranie dotacji w nadmiernej wysokości; (b) wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (m.in. wydatki na żywność i kosmetyki, wydatki związane z użytkowaniem samochodu, wydatki na akcesoria dla psa, wydatki na zakup książek, wydatki na raty leasingowe, wydatki na zaliczki na podatek dochodowy PIT-4, wydatki na wynagrodzenia pracowników za styczeń 2021 r., wydatki wynikające z umów zlecenia z: [...], M. B., D. G., K. G., J. M., M. K.), jak również (c) brak wykorzystania dotacji do końca roku 2021). Podkreślić także należy, że od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 września 2024 r. wpłynęło odwołanie w którym M. K. zaskarżyła tę decyzję wyłącznie w części, tj. - w zakresie pkt 1 petitum co do kwoty 31 295,42 zł dotyczącej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za okres od stycznia do grudnia 2021 r. na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych; - w zakresie pkt 2 petitum co do zwrotu odsetek od kwoty 31 295,42 zł o której mowa w pkt 1, od dnia 26 stycznia 2024 r. do dnia zapłaty; - w zakresie pkt 5 petitum co do kwoty 338 088,99 zł dotyczącym dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za okres od stycznia do grudnia 2021 r. art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych; - w zakresie pkt 6 petitum co do zwrotu odsetek od kwoty 338 088,99 zł, o której mowa w pkt 5 naliczonych odpowiednio od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji od kwot w poszczególnych miesiącach do dnia zapłaty; - w zakresie pkt 7 petitum decyzji. Pomimo tak uzasadnionej decyzji organu I instancji i sprecyzowanych zarzutów zawartych w odwołaniu przez stronę organ II instancji stwierdził jedynie bardzo lakonicznie, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko do każdej kategorii zakwestionowanych wydatków. SKO odniósł się wobec tego jedynie przykładowo do kilku przypadków tych wydatków (tj. zakupu samochodu, kosztów napraw oraz kosztów paliwa, kosztów umów leasingowych itd., kosztów wynikających z umów zlecenia z J. H.). Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika jednak w ocenie Sądu, że organ ten dokonał wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego w odniesieniu do każdej kategorii zakwestionowanych wydatków. Brak jest również szczegółowej analizy stanu faktycznego, jak również analizy oceny tego stanu faktycznego z perspektywy znajdujących w kontrolowanej judykacyjnie sprawie przepisów prawa. Podkreślić też należy, że odwołanie strony skarżącej od decyzji Prezydenta jest obszerne (k. 18 - 35 akt organu odwoławczego), zwierające także załączniki (k. 2 - 16 akt organu odwoławczego) oraz wskazujące i opisujące różnorodne wydatki dokonane w okresie dotacyjnym, które - zdaniem strony skarżącej – są usprawiedliwione z perspektywy przepisów normujących problematykę dotacji, a pomimo tego nie zostały uznane jako wydatkowane zgodnie z prawem dotacyjnym przez organ I instancji. Z uwagi na powyższe naruszenia prawa procesowego Sąd uchylił decyzję organu II instancji. Organ II instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z procesowymi wzorcami normatywnymi zawartymi w k.p.a., a następnie do wydania decyzji w sprawie, spełniającej wymogi formalne z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem do przeprowadzenia także uzupełniającego postępowania dowodowego. Ten normatywny obowiązek wynika z przepisów normujących zasady postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego (art. 127 - 140 k.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). Innymi słowy, "istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 października 1992 r., V SA 137/92). Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy musi powtarzać czynności procesowe dokonane przez organ pierwszej instancji. Zakres dopuszczalnych czynności organu odwoławczego w postępowaniu wyjaśniającym został określony w art. 136 k.p.a. przy użyciu sformułowania: "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Przedstawiciele doktryny trafnie zauważają, że "...słowo "dodatkowe" i słowo "uzupełnienie" oznacza, że organ drugiej instancji nie powinien przeprowadzać postępowania dowodowego dla wyjaśnienia faktów już przedtem całkowicie i wiarygodnie wyjaśnionych." (tak A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 136). Tak więc zakres i granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym określa art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a wymaga ponownego przeanalizowania i ewentualnie uzupełnienia jedynie w ramach art. 136 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., zasadą jest, że organ drugiej instancji, na skutek wniesionego odwołania, ma obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a zatem w sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiałoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, tylko wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., II OSK 2067/22, LEX nr 3842343). Ta ostatnia ww. okoliczność zdaniem Sądu w kontrolowanej judykacyjnie sprawie administracyjnej nie wystąpiła albowiem Prezydent (organ I instancji) przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (m.in. przeprowadził dowód ze sprawozdania z audytu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 8 stycznia 2024r. i wydał w tym zakresie w dniu 6 sierpnia 2024r. postanowienie dowodowe). Ponadto organ I instancji szczegółowo opisał stan faktyczny i prawny, jak również odniósł się kompleksowo do analizy stanu faktycznego, jak i stanu prawnego omawiając na 128 stronach uzasadnienia decyzji poszczególne wydatki w aspekcie wzorców normatywnych. Tak więc Sąd stwierdza, że decyzja organu I instancji spełnia wzorce ustawowe zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie jej elementów składowych. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie do dokonania kompleksowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także do odniesienia się do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu. W przypadku uznania przez SKO, że wnioski dowodowe mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy – z perspektywy przedmiotu postępowania administracyjnego oraz wzorca postępowania organu w tym zakresie, zawartego w art. 75 § 1 i 2 k.p.a. - organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie dokonania oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w okresie przyznawania dotacji. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ II instancji zobowiązany będzie do oceny postępowania organu I instancji (uwzględniając wszystkie, jak również do przeprowadzenia ewentualnie uzupełniającego postępowania dowodowego (a więc rozpoznania wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu), a następnie winien odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania i dokonać ich analizy zarówno pod kątem stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Ponadto organ odwoławczy zobowiązany będzie do stosowania wzorców proceduralnych w zakresie szybkości postępowania odwoławczego, a to biorąc pod uwagę przede wszystkim zbliżający się okres przedawnienia zobowiązania gdyż kontrolowane judykacyjnie przez Sąd postępowanie administracyjne dotyczy zwrotu dotacji za rok 2021. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2023, poz. 1964 ze zm.).