II OSK 1357/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.F. i G.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 769/23 w sprawie ze skargi B.F. i G.F. na uchwałę Rady Miejskiej R. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.F. i G.F. solidarnie na rzecz Gminy R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 769/23 oddalił skargę skargi B.F. i G.F. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej R. z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu aktywizacji gospodarczej w rejonie ulic [...] i [...] w J. (dalej: plan miejscowy). Sąd I instancji stwierdził, że plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: upzp), w szczególności uznając ustalenia planu miejscowego są zgodne z obowiązującym studium. Sąd Wojewódzki podkreślił też, że Gmina działając w granicach władztwa planistycznego miała prawo do wprowadzenia ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenu, w tym wyłączenia możliwości lokalizacji określonych inwestycji, ponieważ było to uzasadnione interesem publicznym, w szczególności ochroną środowiska i zdrowia mieszkańców. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego i naruszeniu zasady proporcjonalności przez tendencyjne wyłączenie z zabudowy bioelektrowni i biogazowni; b) art. 20 ust. 1 upzp poprzez uchwalenie planu, którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), poprzez nieuwzględnienie w całości skargi, mimo wybiórczego stosowania przez organ planistyczny przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Gmina R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. W pierwszej kolejności za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 upzp, dotyczący sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami studium. Zgodnie z powołanym przepisem plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, wymóg ten nie oznacza bezrefleksyjnego powielania zapisów studium. Studium, jako akt polityki przestrzennej gminy, wyznacza ogólne kierunki, natomiast plan miejscowy je uszczegóławia. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyroki NSA z 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1753/19, 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2124/22, 11 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2446/24). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał szczegółowej analizy porównawczej obu dokumentów i prawidłowo ustalił, że taka sprzeczność nie zachodzi. Zarówno studium, jak i plan miejscowy, przeznaczają sporny teren pod usługi i produkcję (symbol PU). Okoliczność, że plan miejscowy w ramach tego przeznaczenia wprowadza pewne ograniczenia (wyłączenie bioelektrowni), nie świadczy o naruszeniu ustaleń studium, lecz o ich doprecyzowaniu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, że rekomendacje studium dotyczące rozwiązań proekologicznych nie są wiążącymi nakazami dla planu miejscowego. 4.5. Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP dotyczący przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Oceniając ten zarzut należy przede wszystkim podkreślić, że władztwo planistyczne z istoty swojej polega na możliwości ograniczania prawa własności w imię interesu publicznego. Zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaga, aby ingerencja w sferę praw i wolności jednostki była nie tylko przydatna i konieczna do osiągnięcia zamierzonego celu, ale także by zachowywała właściwą proporcję między ciężarem nałożonym na jednostkę a korzyściami dla interesu publicznego. Ograniczenie prawa własności musi być uzasadnione wagą tego interesu, a stopień ingerencji nie może przekraczać tego, co jest niezbędne do jego ochrony. Gmina, korzystając z władztwa planistycznego, musi dokonać wyważenia pozostających w kolizji wartości: prawa własności oraz interesu publicznego (zob. wyrok NSA z 28 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1317/16, 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 848/22, 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 168/23). 4.6. Analizując zaskarżony plan miejscowy w świetle tych kryteriów należy po pierwsze stwierdzić, że wyłączenie uciążliwych inwestycji, takich jak bioelektrownie, jest środkiem adekwatnym i w pełni przydatnym do ochrony zdrowia i komfortu życia mieszkańców oraz zapewnienia bezpiecznych warunków funkcjonowania placówki oświatowej. Istnieje bezpośredni związek przyczynowy między zakazem lokalizacji przedsięwzięcia mogącego generować odory a ochroną tych dóbr. Po drugie, z akt sprawy, w tym z opinii dotyczącej uciążliwości, wynika, że zastosowanie mniej restrykcyjnych środków (np. określenie norm emisyjnych czy warunków technicznych) mogłoby być niewystarczające do wyeliminowania ryzyka uciążliwości zapachowych i akustycznych. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2124/22, organ planistyczny ma prawo, a nawet obowiązek, różnicować dopuszczalność inwestycji w zależności od ich potencjalnego wpływu na otoczenie. Wyłączenie jednych rodzajów przedsięwzięć, przy jednoczesnym dopuszczeniu innych, mniej uciążliwych, jest realizacją tego obowiązku, a nie jego naruszeniem. Wreszcie po trzecie, ciężar nałożony na skarżących, polegający na ograniczeniu ich swobody inwestycyjnej, został zrównoważony przez ochronę dóbr o fundamentalnym znaczeniu, jakimi są zdrowie publiczne (w tym zdrowie 425 dzieci uczęszczających do pobliskiej placówki) i ochrona środowiska. Przy tym plan miejscowy nie wprowadza całkowitego zakazu działalności gospodarczej, a jedynie wyklucza konkretny typ inwestycji uznany za szczególnie uciążliwy. Zachowano zatem możliwość gospodarczego wykorzystania terenu zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem (usługi i produkcja), co świadczy o wyważeniu konkurujących interesów. Ograniczenie prawa własności w planie miejscowym służy realizacji ważnego interesu publicznego i nie pozbawia właściciela istoty jego prawa, pozostawiając mu możliwość racjonalnego zagospodarowania nieruchomości. 4.7. W związku z powyższym należy uznać, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności planu miejscowego i oddalił skargę ba podstawie art. 151 Ppsa. Nie było uzasadnionych przesłanek do tego by w odniesieniu do zaskarżonych rozwiązań planistycznych zastosować art. 147 § 1 Ppsa. Zatem zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa. Zasądzając na rzecz pełnomocnika organu kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, iż niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także skomplikowany charakter sprawy i jego wkład w jej wyjaśnienie, uzasadniały przyznanie wynagrodzenia w podwójnej wysokości stawki minimalnej, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.