I OSK 1403/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. i A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 935/20 w sprawie ze skargi P.P. i A.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. I SA/Wa 935/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. i A. C. (Skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, przy jednoczesnej akceptacji naruszeń organów polegającego na pominięciu wniosków dowodowych strony, bez wydania stosownego postanowienia w ich przedmiocie, że pas technologiczny wskazany we wniosku inwestora umożliwia trwały dostęp do linii elektroenergetycznej w celu przeprowadzenia napraw w razie awarii lub zabiegów konserwacyjnych, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji, z czego wynika, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; b art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a oraz 8 § 1 kpa poprzez wydanie orzeczenia, które potwierdza działania organów naruszających zasady: - podejmowania niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy działania, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony; - pogłębiania zaufania obywateli tj. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji, z czego wynika, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2. prawa materialnego, tj., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 oraz 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. nr 115 poz, 741 ze zm., dalej "ustawa"), przez błędną wykładnię i w konsekwencji: a. uznaniu, że decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości (a zatem ingerująca bezpośrednio w prawo własności Skarżących) nie musi zawierać terminu, w którym inwestor na rzecz którego nie zostało nigdy ustanowione ograniczone prawo rzeczowe służebności przesyłu, może podejmować prace związane z przebudową linii elektroenergetycznej; b. uznaniu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie musi uwzględniać faktycznego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w sytuacji, w której wniosek o udzielenie zezwolenia określa pas technologiczny niewystarczający do realizacji celu wydania przedmiotowego zezwolenia. Wskazując na powyższe naruszenia, Skarżący wnieśli o : 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie. Organy obu instancji ograniczyły sposób korzystania z części położonej w P. nieruchomości stanowiącej własność Skarżących, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] poprzez udzielenie spółce P.SA (Inwestor) zezwolenia na przebudowę polegającą na rozbiórce istniejącej linii energetycznej [...] relacji P. – O. oraz założenie i przeprowadzenie na wskazanej we wniosku części nieruchomości jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV, poprzez: a) rozbiórkę istniejącej linii, b) podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej, c) funkcjonowanie jednotorowej linii elektroenergetycznej [...] kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego, którego powierzchnia dla przedmiotowej działki wynosi 857, 50 m2. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organy wskazały art. art. 124 ust. 1 oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.". Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że planowane przez Inwestora działania mają charakter przebudowy istniejącej linii energetycznej polegającej na rozbiórce istniejącej linii i wybudowaniu nowej, obszar inwestycji mieści się w obszarze wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaś Skarżący, pomimo przeprowadzonych rokowań, nie wyrazili zgody na planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół kwestii wadliwego – w ocenie Skarżących - zaniechania ustalenia czy pas technologiczny wskazany we wniosku Inwestora umożliwia trwały dostęp do linii w celu przeprowadzenia napraw w razie awarii lub zabiegów konserwacyjnych. Z zarzutem tym powiązany jest zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie musi uwzględniać faktycznego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w sytuacji, w której (jak twierdzą Skarżący) wniosek o udzielenie zezwolenia określa pas technologiczny niewystarczający do realizacji celu wydania przedmiotowego zezwolenia. Zgodnie z przywołanym przez Skarżących art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika zatem, że w celu wydania decyzji, o której mowa w cytowanym przepisie, organ zobowiązany jest do ustalenia, czy na danej nieruchomości planowane jest zrealizowanie wskazanych w przepisie inwestycji, czy właściciel (użytkownik wieczysty) wyraził zgodę na jej zrealizowanie oraz czy wnioskowane ograniczenie zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub – w razie jego braku – decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że inwestor planuje przebudowę istniejącej linii energetycznej, poprzez rozbiórkę dotychczas istniejącej linii i wybudowanie nowej. Uznały, że planowane prace mieszczą się w zakresie zastosowania art. 124 u.g.n. Ustaliły, że przeprowadzono rokowania, które nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Uznały również, że proponowany przez Inwestora pas technologiczny, a więc zakres zajęcia nieruchomości pod planowaną inwestycję zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu kasacyjnego oznacza to, że organy ustaliły wszystkie okoliczności faktyczne, niezbędne dla rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Skarżący podnosili w skardze kasacyjnej, że wskazany przez Inwestora pas technologiczny jest niewystarczający dla przeprowadzenia ewentualnych napraw w razie awarii lub konieczności przeprowadzenia zabiegów konserwacyjnych. Wyjaśniali, że dojście do zaplanowanego pasa technologicznego wymaga zajęcia dodatkowego obszaru na ich nieruchomości. Podkreślali, że nie zostały rozpoznane zgłaszane przez nich na tę okoliczność wnioski dowodowe. Sąd kasacyjny wskazuje, że na mocy art. 124 ust. 6 u.g.n. na właściciela nieruchomości nałożony został obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1. Zatem to w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości ustalane są kwestie związane z umożliwieniem dojścia do obszaru wyznaczonego na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Co istotne, w kontekście przywoływanych w skardze kasacyjnej argumentów dotyczących szkód powstałych na nieruchomości Skarżących w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, w świetle art. 124 ust 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zatem podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w zakresie objętym punktem 1.a i 2.b petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Słusznie bowiem Sąd Wojewódzki uznał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma gwarantować trwałą możliwość prowadzenia prac w obszarze, na którym to ograniczenie nastąpiło, a nie regulować kwestię dostępu do tego obszaru. Za niezasadne uznać należało również zarzuty objęte punktem 1.b. petitum skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanych przez Skarżących przepisów postępowania akceptując ustalenia faktyczne przyjęte przez organy za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Organy ustaliły bowiem okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy (charakter inwestycji, jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak zgody Skarżących na zajęcie nieruchomości), które w tym zakresie nie były kwestionowane przez Skarżących na etapie skargi kasacyjnej. W sprawie nie powstały również wątpliwości co do treści normy prawnej stanowiącej podstawę do nałożenia na stronę obowiązku. Za wykazanie istnienia tychże wątpliwości nie można uznać przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 17 listopada 2017 r. I OSK 242/16, który odmiennie interpretowany jest przez Skarżących a odmiennie przez Sąd Wojewódzki. Sąd kasacyjny wskazuje, że w cytowanym wyroku NSA ustosunkowywał się do skargi kasacyjnej w której właściciel nieruchomości podnosił, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pas technologiczny winien mieć 6 metrów szerokości a w decyzji szerokość tego pasa określono na 4 metry. Zatem to w kontekście tej argumentacji odczytywać należy wskazanie w cytowanym wyroku, że "Pas technologiczny wskazany we wniosku inwestora ma zapewnić bezpieczeństwo linii kablowej przed mechanicznym uszkodzeniem, ma być trwale dostępny w celu przeprowadzania napraw w razie awarii lub zabiegów konserwacyjnych, dodatkowo w terenie pasa technologicznego nie będzie można prowadzić prac budowlanych lub posadowić obiektów, które mogą utrudnić wykonanie ww. czynności lub doprowadzić do uszkodzenia kabla. Szerokość tego pasa została wskazana we wniosku jako niezbędna do przeprowadzenia wszystkich prac związanych z inwestycją, a zarazem wystarczająca dla przedsiębiorcy przesyłowego do właściwego korzystania z urządzenia przesyłowego w przyszłości, zgodnie z jego przeznaczeniem. Szerokość pasa 4 m po 2 m od osi linii w każdą stronę ustalona przez organ na wniosek inwestora znajduje zatem uzasadnienie w potrzebach przedsiębiorstwa przesyłowego. Z uwagi na brak przepisów prawa określających szerokość pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii elektroenergetycznych, pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora." Sąd kasacyjny dostrzega, że zgłoszone przez Skarżących wnioski dowodowe nie zostały rozpoznane odrębnym postanowieniem przez Starostę. Uchybienie to dostrzeżone zostało przez Wojewodę, który szczegółowo odniósł się do niego na stronach 6-7 uzasadnienia decyzji. Dostrzegł to również Sąd Wojewódzki wyjaśniając, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Tymczasem okoliczności, co do których miały być przeprowadzone wnioskowane przez Skarżących dowody zawarte w piśmie z 13 sierpnia 2019 r. nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rację miał również Sąd Wojewódzki wskazując, że zaniechania wydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów nie miało istotnego znaczenia dla oceny legalności wydanej w sprawie decyzji. Sąd kasacyjny nie dostrzega w niniejszej sprawie naruszenia zasady pogłębiania zaufania do obywateli. Co istotne, również Skarżący podnosząc ten zarzut (objęty punktem 1.b. tiret trzeci skargi kasacyjnej) nie wskazali, na czym miało polegać naruszenie tejże zasady. Niezasadny był również zarzut objęty punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie wskazania terminu, w którym inwestor może podejmować prace wskazane z przebudową linii eletroenergetycznej. Sąd kasacyjny wyjaśnia że wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r. I OSK 2551/19 9 listopada 2022 r. I OSK 2190/21). Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że z przywołanego przez Skarżących art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wynika obowiązek wskazania w decyzji terminu zajęcia nieruchomości. Z tego też powodu przyjmuje się w orzecznictwie, że ustalenie terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Dopuszczalne jest bowiem nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji wyraźnie na to zezwala. Przemawia za tym także to, że jeżeli ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, np. w art. 124b ust. 3 u.g.n. (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 124, A. Bródka [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 124 i cytowane w nich orzecznictwo). Skarżący zwracali uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w decyzji nie wskazano terminu, w którym inwestor może podejmować prace związane z przebudową linii elektroenergetycznej pomimo, że nie ustanowiono na jego rzecz prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu. Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyroki NSA z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15 i 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15). Zatem uzyskanie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wyłącza konieczność uzyskania w tym zakresie ograniczonego prawa rzeczowego. Jak już wskazywano, decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. obliguje właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości do trwałego znoszenia posadowienia na jego nieruchomości określonego urządzenia przesyłowego i znoszenia związanych z tym ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości. Końcowo wskazać należy, że oczywiście niezasadny był zarzut naruszenia art. 124 ust. 2 u.g.n. Przywołany przez Skarżących przepis stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 cytowanego artykułu, udzielane jest przez starostę z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem wystąpił Inwestor, wniosek rozpoznany został poprzez wydanie decyzji przez starostę. Skarżący nie wskazali w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym w ich ocenie w tej sprawie polegać miało naruszenie art. 124 ust. 2 u.g.n., naruszenia tego przepisu nie dostrzega również Sąd kasacyjny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.