I SA/Wa 860/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2022 r. ze skargi J. F., E. S., R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją KOC/8006/Go/21 z 31 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 127 § 2 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako SKO/organ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 listopada 2021 r. nr 310/SD/2021 o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul.[...][...] (obecnie [...][...]) ozn. hip. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ podał, że ww. nieruchomość leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), a postępowanie toczyło się w związku z wnioskiem złożonym w ramach art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Odnośnie do działki nr [...] zapadła osobna decyzja administracyjna. Dalej, co do działki nr [...] - organ wskazał na aktualną treść art. 214a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako ugn), z kolei odnośnie do działki nr [...] – podał, że stanowi ona własność m.st. Warszawy i jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako "dr" – droga (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Organ podał, że przeszkoda w oddaniu w użytkowanie wieczyste części działki nr [...] zachodzi niezależnie od tego, czy wnioskodawcy są uprawnieni do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do działki nr [...], gdyż ustawodawca w art. 214a ust. 1 pkt 5 ugn posłużył się pojęciem "nieruchomość, której części dotyczy roszczenie", a w ust. 2 określeniem "grunt, budynek albo ich części składowe". Jak wskazano działka nr [...] (kw [...]) nie może być podzielona, zaś część działki nr [...] (kw [...]) wchodzącej w skład dawnej nieruchomości dekretowej (ul. [...]) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod ulicę dojazdową oznaczoną symbolem KUD. W skardze na ww decyzję skarżący zarzucili SKO naruszenie: 1. art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 5 dekretu w zw. z art. 214a ust. 1 pkt 5 ugn w zw. z art. 95 pkt 4 ugn w zw. z art. 93 pkt 3 b) ugn w zw. z art. 96 ust. 1 b) ugn z art. 15 kpa przez nieuprawnioną ocenę przez organy obu instancji, jako przesłanki rozstrzygnięcia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, kwestii zatwierdzenia podziału działki nr [...], wedle historycznej granicy nieruchomości nr [...], w wyniku akceptacji przez organy obu instancji, twierdzeń zawartych piśmie Wydziału Architektury Urzędu m.st. Warszawa z dnia 13 października 2020 r. o braku możliwości zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału działki nr [...], podczas gdy warunkiem niezbędnym do zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu jest wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału w postępowaniu administracyjnym celem wydzielenia nieruchomości [....] bądź jej części w granicach historycznych, gdyż ostateczna decyzja rozpoznająca wniosek złożony na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie może rozstrzygać o wydzieleniu nieruchomości [...] bądź jej części w granicach historycznych oraz nie zatwierdza podziału nieruchomości [...] bądź jej części stosownie do art. 96 ust. 1 b) ugn; 2. art.7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w 80 kpa oraz art. 214a ust. 1 pkt 5 ugn w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku akceptacji nieuprawnionego twierdzenia zawartego w piśmie Wydziału Architektury Urzędu m.st. Warszawy z dnia 13 października 2020 r., jakoby projektowany podział działki nr [...], wedle historycznej granicy nieruchomości [...], nie był zgodny z prawem i ładem przestrzennym, albowiem projektowana działka nr [...] z obrębu [...] (nie stanowiąca części nieruchomości [...] r.) posiadająca dostęp do drogi publicznej, nie może stanowić samodzielnej działki budowalnej przeznaczonej do zagospodarowania, podczas gdy zawarta w piśmie Wydziału Architektury Urzędu m.st. Warszawy ocena podziału działki nr [...], nie ma znaczenia dla zasadności pozytywnego rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, z uwagi na brak przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 214 a ust. 1 pkt 5 ugn; 3. art. 10 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 15 kpa w zw. z 136 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa przez brak zawiadomienia przez SKO w Warszawie o możliwości wypowiedzenia się o zgromadzonym materialne dowodowym, które to uchybienie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem w dacie wydania decyzji SKO w Warszawie tj. po dniu 1 stycznia 2019 r., istniała możliwość rozstrzygnięcia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zbudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2018 poz. 1716, dalej: ustawa), wyłącznie przez przeniesienie prawa własności nieruchomości 2811 bądź jej części na rzecz skarżących; a w konsekwencji, a) brak wykazania, że podział działki nr [...] wedle historycznej granicy nieruchomości [...], w ramach czego powstała działka nr [...], nie był zgodny z prawem i ładem przestrzennym na podstawie pisma Wydziału Architektury Urzędu m.st. Warszawy z dnia 13 października 2020 r.; b) uniemożliwienie stronie złożenia wniosków dowodowych dla wykazania, że w dacie wydania decyzji SKO w Warszawie nie istniała możliwość ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] jako jednolitej całości w wyniku rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu; a zatem nie istniał przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji SKO; 4. art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 5 dekretu w zw. z art. 46 kc w zw. z art. 23 ustawy przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawa rozstrzygającej wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej z dnia 20 czerwca 1949 r., złożony do nieruchomości [...], na podstawie kilku decyzji administracyjnych odnoszących się do poszczególnych działek ewidencyjnych, wchodzących w skład dawnej nieruchomości [...] - podczas gdy wniosek dekretowy powinien być rozpoznany na podstawie jednej decyzji administracyjnej w stosunku do całej nieruchomości [...], a przynajmniej na podstawie decyzji administracyjnej odnoszącej się do nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obrębu [...], KW Nr [...] oraz działkę nr [...], które stanowi całość gospodarczą, przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną, zaś posadowiona na działce nr [...] infrastruktura towarzysząca umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z obu nieruchomości w tym umożliwia dostęp do drogi publicznej; a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji SKO z rażącym naruszeniem prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. art. 23 ustawy w zw. z art. 46 kc poprzez orzeczenie o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu tj. prawie nieistniejącym od dnia 1 stycznia 2019 r., dla nieruchomości zabudowanej budynkiem przeznaczonym na cele mieszkalne (działka nr [...]) oraz nieruchomości gospodarczo z nią związanej (działka nr [...]), objętej obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obie te nieruchomości przeznaczone są na cele mieszkaniowe; 5. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 Nr 737- dalej: "ustawa o własności lokali") w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa przez orzeczenie o prawach i obowiązkach oraz skierowanie decyzji SKO do właścicieli lokali pochodzących z budynku posadowionego na działce nr [...], jako stron postępowania pomimo, że decyzja SKO dotyczy oddzielnych nieruchomości wieczystoksięgowych stanowiących działkę nr [...] oraz działkę nr [...], odnośnie których właścicielom sprzedanych lokali nie przysługują jakiekolwiek prawa rzeczowe, zaś organy obu instancji nie rozstrzygnęły wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego na podstawie jednej decyzji administracyjnej obejmującej działkę Nr [...], działkę nr [...] oraz działkę nr [...], a w konsekwencji nieważność decyzji SKO. Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ) i c) p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia 31 stycznia 2022 r. KOC/8006/Go/21 względnie, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ) i c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia 31 stycznia 2022 r. KOC/8006/Go/21 oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawa 3 listopada 2021r. Nr 310/SD/2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji; a także zasądzenie od SKO w Warszawie na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie naruszył wiążących norm prawa materialnego ani norm prawa procesowego - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niezasadne są w szczególności zarzuty co do niezastosowania art. 10 kpa jak i co do niezasadności formalnego "podziału" sprawy zainicjowanej wnioskiem dekretowym na kilka osobnych spraw zakończonych indywidualnymi decyzjami administracyjnymi. Gdy chodzi o art. 10 kpa, to wykazywanie organowi kwestii nieistnienia prawa użytkowania wieczystego na ww. nieruchomości (działka nr [...]) – wobec wejścia w życie przepisów ustawy – nie jest sferą faktów (podlegających dowodzeniu) lecz oceny prawnej. Z kolei rozdzielenie sprawy na kilka osobnych części – również nie miało wpływu na jej wynik. Jak podał organ, dawna nieruchomość dekretowa wchodzi w skład kilku nieruchomości uregulowanych w różnych księgach wieczystych. W kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcie SKO dotyczyło działki nr [...] i działki nr [...] zaś w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 859/22 Sąd rozpoznawał skargę na decyzję odmowna zapadłą w stosunku do działki nr [...]. Argumentacja skarżących w zakresie konieczności i zasadności rozpoznania wniosku dekretowego dotyczącego jednej nieruchomości ziemskiej (gruntowej) w rozumieniu art. 46 kc – w świetle brzmienia art. 214a ust. 2 ugn - jest wewnętrznie sprzeczna. Jak podano, sprawa dotycząca zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] została rozpoznana przez tut. Sąd pod sygn. akt I SA/Wa 859/22, a przesłanki co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku – zostały tam wyartykułowane osobno, i stanowią odrębną przyczynę decyzji odmownej (art. 214a ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 214a ust. 2 ugn). Z kolei w niniejszej sprawie organ przywołał dwie podstawy odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Po pierwsze przeznaczenie i wykorzystywanie choćby części nieruchomości na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ugn (art. 214a ust. 1 pkt. 1 ugn). A po drugie – brak możliwości racjonalnego podziału gruntu (art. 214a ust. 1 pkt. 5 ugn). W każdym z tych trzech przypadków mamy do czynienia z osobnymi podstawami prawnymi wykluczającymi uwzględnienie wniosku dekretowego, stąd zarzuty co do tego, że organ powinien rozpoznać wniosek dekretowy w całości w stosunku do jednej nieruchomości "dekretowej" pozostają chybione – o tyle, że rozdzielenie sprawy na obecne mniejsze nieruchomości wieczystoksięgowe jedynie mogło przyczynić się do uwzględnienia wniosku dekretowego choćby w części – o ile pozwalałby na to stan faktyczny sprawy. Iluzoryczne są zatem sugestie skarżących co do tego, że rozpoznanie wniosku dekretowego w całości i rozstrzygnięcie sprawy jedną decyzją administracyjną w sytuacji gdy aktualnie mamy do czynienia z kilkoma nieruchomościami "wieczystoksięgowymi" – doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia. Kwestia rozdzielenia rozstrzygnięć na kilka osobnych decyzji administracyjnych nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, przeciwnie łączne rozpoznanie wniosku, jakkolwiek co do zasady uzasadnione, pogłębiłyby tylko i poszerzyło katalog argumentów co do zaistnienia kryteriów negatywnych. W sprawie dotyczącej jednej nieruchomości dekretowej wystąpiłyby wówczas trzy negatywne przesłanki z art. 214a ust. 1 ugn – mianowicie z pkt. 1, 2 i 5. Gros rozbudowanych zarzutów skargi dotyczy "formuły" rozstrzygnięcia związanej z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, podczas gdy przepisy ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. wyeliminowały to prawo na rzeczy cudzej w stosunku do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne, co ma miejsce w kontrolowanej sprawie. W tym zakresie rację ma strona skarżąca powołując się na art. 1 i 2 ustawy i przywołując jej jednoznacznie brzmiący przepis zawarty w art. 23 ustawy. Przepisy te wskazują, że od 1 stycznia 2019r. pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego może polegać jedynie na przyznaniu prawa własności w miejsce obciążenia nieruchomości "mieszkalnej" dotychczas istniejącym prawem użytkowania wieczystego. W tym zakresie wątpliwości nie budzi więc treść art. 23 ustawy. Stanowi on, że w przypadku uwzględnienia po dniu 1 stycznia 2019 r. wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotyczącego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2, przenosi się prawo własności gruntu. W przepisie tym mowa jednak jedynie o uwzględnieniu wniosku dekretowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wszystkie dywagacje i zarzuty skargi wskazujące na przepisy ustawy i jej art. 23 w realiach niniejszej sprawy są zatem bezprzedmiotowe. Wniosek dekretowy co do zasady dotyczył ustanowienia prawa na rzeczy cudzej, natomiast przepisy ustawy, w zależności od kategorii nieruchomości (gdy chodzi o jej zabudowanie bądź niezabudowanie na cele mieszkaniowe) wprowadziły w tym zakresie pewne odstępstwa. Nie mają one jednak wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Stąd i odniesienie do przywołanych w skardze przepisów ustawy o własności lokali – pozostaje bezprzedmiotowe – zwłaszcza gdy chodzi o sporną część działki nr [...]. W świetle orzecznictwa opartego o przepisy ustawy – każdorazowo kwestię kwalifikacji nieruchomości jako zabudowanej budynkiem mieszkalnym – ocenia się nie w kategorii odniesienia do działki ewidencyjnej bądź jej części, ani nie w kategorii funkcjonalnego powiązania z nieruchomością sąsiednią – lecz w kategorii nieruchomości wieczystoksięgowej – bo prawo użytkowania wieczystego (jako powstające z chwilą wpisu do księgi wieczystej) jest stricte powiązane właśnie z nieruchomością wieczystoksięgową; a nie z sąsiednią nieruchomością, ani z częścią nieruchomości. Istotne dla sprawy – gdy chodzi o przesłanki uwzględnienia wniosku dekretowego – są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak zasadnie podało SKO, zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 5 ugn odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie. Zasadę tę, w myśl art. 214a ust. 2 ugn, stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku "dekretowego", dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. W świetle jednoznacznego brzmienia ww. przepisu zarzuty skargi w zakresie ewentualnego podziału działki nr [...] – pozostają zatem chybione. Rację mają skarżący co do tego, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ugn geodezyjny podział nieruchomości jest dopuszczalny - pod warunkiem, że pozostaje w zgodzie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale jednocześnie w art. 95 ugn ustawodawca wyartykułował przypadki, w których zasada ta nie ma zastosowania. I istotnie, zgodnie z art. 95 pkt. 4 ugn w przypadku realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z odrębnych ustaw podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zasada generalna. Skoro jednak w art. 214a ust. 1 pkt. 5 ugn, dodanym do ugn 17 września 2016 r., co do objętych przepisami dekretu "gruntów warszawskich" ustawodawca jednoznacznie zanegował dopuszczalność uwzględnienia wniosku dekretowego z uwagi na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości – to tym samym w stosunku do gruntów warszawskich wyłączył regułę z art. 95 pkt. 4. Wobec tego art. 214a ust. 1 pkt. 5 ugn należy traktować jako lex specialis w stosunku do art. 95 pkt. 4 ugn. W konsekwencji niezasadne są zarzuty skargi co do tego, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ powinien kierować się treścią art. 95 pkt. 4 ugn z pominięciem art. 214a ust. 1 pkt. 5 ugn. Z kolei, jeśli chodzi o działkę nr [...] – to wchodzi ona w skład nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] zajętej pod drogę publiczną (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Również i ona nie może zostać oddana w użytkowanie wieczyste wnioskodawcom z uwagi na treść art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn w zw. z art. 6 pkt. 1 ugn. Zasadę tę stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Również zatem w tym zakresie zarzuty skargi są chybione. I wreszcie, odnosząc się do zarzutów z pkt. 5, skierowanie negatywnej decyzji do osób trzecich (a więc decyzji nie nakładającej na nikogo żadnych praw i obowiązków) nie narusza prawa materialnego, choć stanowi uchybienie procesowe. Skierowanie decyzji do osób nie będących stroną nie narusza prawa procesowego w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).