III SA/Kr 265/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź WSA Urszula Zięba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2024 r. nr SKO.TS/4123/31/2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 13 grudnia 2024 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez B. C. odwołania od decyzji Starosty Oświęcimskiego z 10 października 2024 r. wydanej w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego osób. Postanowienie Kolegium podjęte zostało w następującym stanie faktycznym: Ww. decyzja Starosty Oświęcimskiego z 10 października 2024 r. została wysłana na adres – B. C. – Przewóz Osób "[...]", G., ul. [...], [...]. Przesyłka zawierająca wskazaną decyzję była awizowana po raz pierwszy w dniu 11 października 2024 r. Drugie awizo miało miejsce 21 października 2024 r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie, została ona zwrócona 28 października 2024 r. do organu I instancji (k. 9 i 10 akt. adm.). Od decyzji tej wniesione zostało w dniu 12 listopada 2024 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) odwołanie opatrzone naniesionym komputerowo podpisem "B. C.". Wskazanym na wstępie postanowieniem z 13 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 129 §2, art. 57 §1 i §5 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a."), stwierdziło uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania. W motywach powyższego postanowienia Kolegium podnosiło, iż przedmiotowa decyzja została doręczona w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. w dniu 25 października 2024 r. i zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie odwołaniu w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Jak wskazał organ odwoławczy, ostatnim dniem, w jakim należało wnieść odwołanie, był dzień 8 listopada 2024 r. Odwołanie z 12 listopada 2024 r. uznane zostało więc za wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. W skardze skierowanej do WSA w Krakowie na powyższe postanowienie organu odwoławczego, Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. "poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, nieuwzględnienie faktycznego doręczenia zastępczego w dniu 28.10.2024 jak wynika z korespondencji Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu". W związku z tym Skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi, uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dokonując przedmiotowej kontroli, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli bada on jedynie, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej co do jej istoty. Powyższe uwagi są o tyle istotne, że Skarżąca w skardze sformułowała oczekiwanie, by sąd przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty, co wykraczałoby poza kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd bowiem dokonuje wyłącznie kontroli postanowienia Kolegium w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Wychodząc natomiast poza zarzuty skargi i dokonując kontroli postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 13 grudnia 2024 r. pod względem zgodności z prawem, Sąd uznał, że wydane ono zostało z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, co prowadzić musi do jego uchylenia, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło uchybienie przez Skarżącą terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Oświęcimskiego z 10 października 2024 r. cofającej zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego osób. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszym rzędzie zatem podkreślić należy, że warunkiem merytorycznego rozpatrzenia odwołania, jak też wydania w przedmiocie wniesionego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. rozstrzygnięcia o charakterze formalnym kończącego postępowanie, jest uprzednie ustalenie, że odwołanie spełnia określone przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymogi formalne. O ile więc odwołanie, zgodnie z treścią art. 128 k.p.a, nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, to jednak nie można przy ocenie jego strony formalnej pomijać, że stanowi ono podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., co wprost wynika z treści tego przepisu. W konsekwencji zatem wino zawierać niezbędne dla podania elementy, które wymienione zostały w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Stosownie do § 2 tego artykułu winno więc zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei zgodnie z treścią §3 tego artykułu, podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższego przepisu wynika więc, że jednym z niezbędnych elementów każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej (a więc także odwołania) jest opatrzenie go podpisem. Art. 63 § 3 k.p.a. wprost wskazuje, że podanie (odwołanie) wniesione na piśmie powinno być podpisane przez wnoszącego, przez co należy rozumieć umieszczenie własnoręcznego podpisu przez tę osobę (a więc zindywidualizowanego znaku graficznego, właściwego dla konkretnej osoby) pod treścią takiego dokumentu. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Nie może więc być on zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym. W konsekwencji, pismo wniesione w formie papierowej podpisane innym podpisem niż własnoręczny podpis osoby uprawnionej traktuje się jako pismo niepodpisane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., II SA/Wa 1319/11, Lex nr 1086817; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2008 r., III SA/Łd 164/08, Lex nr 510332). Jeżeli zatem wniesione przez stronę odwołanie od decyzji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, a zwłaszcza gdy jest niepodpisane, organ odwoławczy przed ich uzupełnieniem nie może w zgodzie z prawem nadać mu dalszego biegu, a więc także oceniać czy wniesione zostało ono z dochowaniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Zobowiązany jest natomiast w takim wypadku wezwać wnoszącego środek zaskarżenia do usunięcia jego braków formalnych w wyznaczonym terminie z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Kwestia kompletności ww. środka prawnego z punktu widzenia określonych przez ustawodawcę w art. 63 k.p.a. wymogów formalnych, wyprzedza bowiem badanie terminowości jego wniesienia. Samo zaś odwołanie jest czynnością procesową strony wyrażającą w postępowaniu administracyjnym jej wolę, której zewnętrznym przejawem jest wspomniany podpis. Podpis pozwala domniemywać, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Zasadne jest stwierdzenie, że odwołanie bez oryginalnego podpisu strony nie jest więc odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Z akt administracyjnych rozpoznanej sprawy wynika natomiast bezspornie, że odwołanie z 12 listopada 2024 r. nie zawierało podpisu osoby je wnoszącej, a jedynie komputerowo naniesione jej imię i nazwisko. Okoliczność ta uszła jednak uwadze Kolegium, które mimo obarczenia odwołania ww. brakiem formalnym nie wezwało Skarżącej do jego usunięcia, lecz procesowo "rozpoznało" odwołanie i zakończyło postępowanie w sprawie postanowieniem opartym na treści art. 134 k.p.a. Podjęcie tego postanowienia, w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych było zaś nie tylko przedwczesne, ale przede wszystkim naruszało w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisy art. 63 § 3 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., co prowadzić musi do jego uchylenia. Badanie bowiem zachowania terminu do jego wniesienia, dopuszczalności odwołania, powinno być poprzedzone ustaleniem przez organ odwoławczy, że odwołanie spełnia wymogi formalne niezbędne do uznania go za odwołanie. Jeśli zaś organ odwoławczy stwierdzi braki formalne odwołania, ma on obowiązek wezwać wnoszącego o ich uzupełnienie pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Jak wskazał NSA w wyroku z 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07 "Odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne". Art. 63 oraz 64 k.p.a. regulują kwestie związane ze sposobem wnoszenia podań oraz ich wymaganiami formalnymi, a także trybem uzupełnienia braków formalnych podań. W rozdziale 10 działu II zatytułowanym "Odwołania" brak jest wyraźnej regulacji dotyczącej samego zagadnienia uzupełniania braków formalnych odwołania, jak też skutków ich nieuzupełnienia. A zatem nie ma żadnych uzasadnionych przyczyn, które wskazywałyby na brak stosowania do odwołania art. 64 i odmienne traktowanie odwołania w stosunku do innych podań. Z uwagi na istotne uchybienia przepisom procedury administracyjnej, do jakich doszło przy wydawaniu zakwestionowanego postanowienia, przedwczesne jest obecnie wypowiadanie się przez Sąd w przedmiocie podstawowego zarzutu skargi, odnoszącego się do dochowania terminu wniesienia odwołania i poprawności poczynionych w tym aspekcie ustaleń organu. Ta kwestia mogłaby być rozpatrywana, gdyby samo odwołanie strony spełniało wymogi, o których mowa w art. 62 § 2 i 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno w trybie art. 64 §2 k.p.a. wezwać Skarżącą do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie, a dalsze czynności w sprawie podjąć w zależności od jej reakcji na owo wezwanie. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO w Krakowie (pkt I sentencji postanowienia). O kosztach, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu jeśli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie.