II SA/Wr 544/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2023 r. Nr 683/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i nadbudowy budynku oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem nr 683/2023 z dnia 27 lipca 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej PINB) nr 1022/2023 z dnia 26 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...] we W. oraz wstrzymania wykonania przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i nadbudowy budynku. Postanowienie wydano w wyniku następująco ukształtowanego postępowania. Prezydent Wrocławia decyzją nr 5521/2013 z dnia 7 listopada 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i M. L. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe – gabinety stomatologiczne (na dz. nr [...], [...], AM-[...], obręb P., przy ul. [...] we W.). Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr o-72/14 z dnia 5 marca 2014 r., jednak decyzja Wojewody została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2023 r. Państwo L. w oparciu o wydane pozwolenie budowlane zrealizowali inwestycję, a zawiadomienie z dnia 6 grudnia 2013 r. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania zostało przyjęte bez sprzeciwu. W dniu 29 marca 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek W. W. o wznowienie postępowania w sprawie wyżej wymienionego zawiadomienia przyjętego bez sprzeciwu, w związku ze stwierdzeniem przez GINB nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmowę wznowienia postępowania PINB uzasadnił dwoma argumentami. Po pierwsze wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie pochodzi od strony, zaś stroną postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy jest wyłącznie inwestor. Po drugie, w świetle art. 145§1 pkt 8 k.p.a. nie zaistniała przesłanka wznowienia, ponieważ decyzja Prezydenta Wrocławia z 7 listopada 2013 r. pozostaje w mocy, i nie jest jeszcze przesądzony jej byt prawny, skoro Wojewoda jest zobligowany prowadzić – jako organ II instancji – postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, co oznacza że nadal istnieje możliwość utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Wrocławia. Organ I instancji wskazał również, że z przyczyn wykluczających wznowienie postępowania, nie zostały także spełnione przesłanki wstrzymania wykonania, a z funkcjonalnego punktu widzenia wstrzymanie wykonania aktu zezwalającego na użytkowanie przedmiotowej inwestycji byłoby bezskuteczne. Na postanowienie PINB zażalenie złożył W. W. Jego zdaniem skoro podstawą wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie był projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody, następnie wyeliminowaną z obrotu prawnego, to mamy do czynienia z sytuacją, w której PINB jako organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie zobowiązany jest do wznowienia postępowania oraz wydania decyzji o odmowie użytkowania. Wnoszący zażalenie neguje także jakoby nie mógł być stroną postępowania wznowieniowego, ponieważ krąg stron nie jest ustalany na podstawie Prawa budowlanego, ale na podstawie art. 28 k.p.a. Podkreśla, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, a zatem posiada interes prawny we wnoszeniu o wznowienie postępowania (wskazuje, że doszło do zlokalizowania ściany z oknem w odległości 2.88 m, a zatem w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki). W rzeczonym postanowieniu DWINB wyraża stanowisko, że w świetle art. 57 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego za stronę postępowania można uznać wyłącznie inwestorów, dlatego W. W. nie ma wymaganej legitymacji w postępowaniu. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania przyjętego milcząca zgodą zawiadomienia o zakończeniu realizacji inwestycji DWINB wskazuje, obok przyczyn wykluczających wznowienie postępowania, nie zostały także spełnione przesłanki określone w art. 152 §1 w związku z art. 122g k.p.a., a z funkcjonalnego punktu widzenia wstrzymanie wykonania aktu zezwalającego na użytkowanie przedmiotowej inwestycji byłoby bezskuteczne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. W. (dalej skarżący) zarzucił naruszenie: 1. art. 28 w związku z art. 145 §1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i stwierdzenie, że stroną postępowania o wznowieniem postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania może być tylko inwestor; 2. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sprawie prowadzonej na podstawie art. 145 §1 k.p.a. i stwierdzenie, że krąg stron postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia obiektu obejmuje wyłącznie inwestora. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaakcentował, że skoro podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był projekt zatwierdzony decyzją Wojewody, następnie wyeliminowaną z obrotu prawnego, to PINB, jako organ wydający decyzję pozwalająca na użytkowanie, zobowiązany był do wznowienia postępowania oraz wydania decyzji o odmowie użytkowania. Polemizuje następnie ze stanowiskiem organu, jakoby nie mógł być strona postępowania i podnosi, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter szczególny, formułujący wyjątek od zasady określonej w art. 28 k.p.a. i dlatego powinien być interpretowany ściśle i zawężająco. Interes prawny wywodzi z lokalizacji inwestycji w odległości mniejszej, niż wymagana przez przepisy, od granic jego działki. W odpowiedzi na skargę DWINB zwrócił się o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieusprawiedliwiona. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Skargę wywołało utrzymane w II instancji postanowienie PINB odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i nadbudowy budynku. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775). Zgodnie z kolejnymi punktami przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak stanowi art. 145a §1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Inicjatorem wznowienia postępowania, jak stanowi art. 147 k.p.a., może być strona lub też może to nastąpić z urzędu. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 w związku z § 3 zarówno wznowienie postępowania, jak i odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia, zaś na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania przysługuje zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.). Według art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skarżący domaga się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyjętego przez PINB bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. W świetle wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, przesłanką wznowienia ma być stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności odwoławczej decyzji Wojewody Dolnośląskiego o pozwoleniu na budowę (nastąpiło to 22 lutego 2023 r.), a więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Trzeba mieć jednak na uwadze, że nadal w obrocie prawnym pozostała decyzja o pozwoleniu na budowę organu I instancji - mianowicie Prezydenta Wrocławia, z dnia 7 listopada 2013 r. Kwestię sporną stanowi legitymacja skarżącego do wnioskowania o wznowienie postępowania we wskazanym przez niego zakresie. Z przywołanego przepisu k.p.a. wynika, że wznowienia postępowania, oprócz wznowienia z urzędu, może domagać się wyłącznie strona. Stroną, w rozumieniu at. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To ogólne pojęcie strony doznaje uszczegółowienia na gruncie Prawa budowlanego. Mianowicie według art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kolejnej redefinicji strony, także na gruncie Prawa budowlanego, jednak w relacji do innego postępowania, dokonuje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu: stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Zdaniem skarżącego krąg stron, a więc i osób uprawnionych do zainicjowania postępowania "wznowieniowego" powinien być określony na podstawie art. 28 k.p.a., a nie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko skarżącego nie znajduje poparcia w przepisach prawnych, a przywołane przez skarżącego orzecznictwo sądowe nie może być w pełni przełożone na okoliczności tej konkretnej sprawy. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że ogólne pojęcie strony sformułowane w k.p.a. ustawodawca celowo ograniczył poprzez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zamieniając ogólną kategorię "każdy" na wskazanie określonych podmiotów, a ponadto dodając następne "zawężenie" w postaci określenia: "znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Dodatkowo należy podkreślić, że takie pojęcie strony ustawodawca sformułował nie dla wszystkich postępowań, które mogą toczyć się na płaszczyźnie ustawy Prawo budowlane, ale dla postępowań w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowania prawne związane z zakończeniem budowy, uregulowane w rozdziale 5c Prawa budowlanego nie są tożsame z postępowaniami poprzedzającymi rozpoczęcie robót budowlanych, o których mowa w rozdziale 4 Prawa budowlanego, do których przynależy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Relewantne dla kontrolowanej sprawy postępowanie dotyczące przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy uregulowane jest we wskazanym wyżej rozdziale 5c Prawa budowlanego, i zaliczone jest do postępowań związanych z zakończeniem budowy. Dla tego postępowania ustawodawca odrębnie oznaczył krąg stron, wskazując dosłownie w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżący niewątpliwie nie jest inwestorem w odniesieniu do prac budowlanych zrealizowanych wobec adekwatnego dla sprawy przedsięwzięcia budowlanego. Tym samym nie można przypisać mu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skoro nie można przypisać skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego przymiot strony jest warunkiem koniecznym dla wnioskowania o wznowienie postępowania (wyłączając sytuację, gdy wznowienie postępowania następuje z urzędu), i zauważając, że Prawo budowlane nie wprowadza specjalnych regulacji w zakresie wznowienia postępowania, to należy uznać, że skarżący nie dysponował legitymacją do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Już na marginesie można wskazać, że wskazując w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego katalog stron, ustawodawca użył słowa "wyłącznie", co w języku polskim oznacza "jedynie", bez wyjątku", "tylko". Analogicznego wyrazu ustawodawca nie zastosował wskazując strony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co prowadzi ku wnioskowi, że zamiarem ustawodawcy było ścisłe, precyzyjne i wyczerpujące wyliczenie podmiotów – stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przekłada się to – z wykazanych wcześniej powodów – na ścisłe określony katalog podmiotów (stron) mających legitymację do żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2986/19, Sąd w niniejszym składzie uznał, że nie można go automatycznie i w całej rozciągłości przenieść na grunt niniejszej sprawy. Sąd Naczelny wywodził: wynikające z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego restrykcyjne zawężanie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne wtedy, gdy mamy do czynienia ze zgodnym z prawem procesem budowlanym, to jest inwestor realizuje budowę na podstawie pozwolenia na budowę, oddaje obiekt do użytku, a pozwolenie na budowę nie jest skutecznie podważane. W takim przypadku nie ma przeciwwskazań, aby literalnie wykładać art. 59 ust. 7 P.b., bowiem skoro istotą pozwolenia na użytkowanie jest weryfikacja budowy co do jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym, to można zakładać, że interesy innych podmiotów były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego. Zupełnie innego rodzaju sytuacja ma miejsce, jeżeli mamy do czynienia z pozwoleniem na użytkowanie wydanym w warunkach wadliwego procesu budowlanego, w szczególności, gdy wyeliminowano definitywnie z obrotu prawnego poprzedzające je pozwolenie na budowę. W przypadkach, gdy dochodzi do skutecznego podważenia pozwolenia na budowę, prawo do żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie należy rozszerzyć, przyznając je także tym, którzy wywodzą swój interes z przepisów ustawy - Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. W realiach niniejszej sprawy nie można było uznać, że inwestor zrealizował inwestycję na podstawie definitywnie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Wprawdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2014 r., jednak w obrocie prawnym pozostała decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 7 listopada 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Nie należy więc przyjmować, że skutecznie podważono pozwolenie na budowę, czy definitywnie wyłączono je z obrotu prawnego, skoro istnieje w obrocie prawnym decyzja organu I instancji. Nie należy też tracić z pola widzenia chronologii zdarzeń: tego, że inwestorzy zrealizowali inwestycję na podstawie ostatecznych decyzji wydanych w 2013 i 2014 r., przyjęte bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy pochodzi z grudnia 2013 r., a decyzja GINB wydana została blisko 10 lat później - 22 lutego 2023 r. W ocenie Sądu ochrona ich praw, jako inwestorów działających na podstawie legalnych aktów, przemawia za wstrzemięźliwością w kwestii wychodzenia poza literalną wykładnię art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd zgodził się w konsekwencji ze skarżącym we fragmencie, gdzie pisze on, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter lex specialis, i powinien być wykładany ściśle i zawężająco. Trzeba przy tym wyjaśnić skarżącemu, że niepodzielenie przez Sąd jego zarzutu dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy - w kontekście kompetencji organu do jego wznowienia na podstawie wniosku skarżącego. W granicach sprawy, a tym samym orzeczenia Sądu, nie mieszczą się natomiast inne wątki prawne związane z przedmiotową inwestycją budowlaną. Z tych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.