II OSK 2986/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 264/19 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], 2. zasądza na rzecz W. G. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w obu instancjach. Wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., II SA/Rz 264/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2019 r., [...] (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem"), którym po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] PINB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. W. G. wystąpił do Powiatowego Inspektora o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] lutego 2016 r., [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku pawilonu handlowego na działce [...] w [...] (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jako podstawę wznowienia przywołał art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") wskazując, że decyzja objęta wnioskiem została wydana w oparciu o decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która – na skutek jego skargi – została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2016 r., II SA/Rz 1680/15 wyeliminowana z obrotu prawnego (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r., [...] Powiatowy Inspektor, powołując się na art. 149 § 3 K.p.a. [błędnie przywołano "art. 149 § 1 pkt 3"], odmówił wznowienia postępowania wskazując, że W. G. nie miał w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przymiotu strony. Nie był bowiem inwestorem inwestycji, a zgodnie z art. 59 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest tylko taki podmiot. Po rozpatrzeniu zażalenia W. G. wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Inspektor utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Wyjaśnił, że odmowa wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) może mieć miejsce w sytuacji, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych (z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną), przedmiotowych lub wniosek o wznowienie postępowania strona złożyła po terminie, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Organ przyznał, że w odniesieniu do inwestycji, której dotyczy sprawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., II SA/Rz 1680/15 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyrok ten stał się prawomocny, po tym jak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., II OSK 2908/16 oddalił wniesioną od niego skargę kasacyjną S. G. (inwestora). Wojewódzki Inspektor wywodził, że pomimo powyższego, do dalszej decyzji Powiatowego Inspektora z dnia [...] lutego 2016 r. o udzieleniu dla spornej inwestycji pozwolenia na użytkowanie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 P.b., stanowiący, że stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro W. G. nie ma takiego statusu, to oznacza, że nie jest i nie był stroną postępowania w postępowaniu zwykłym. W związku z tym nie legitymuje się uprawnieniem pozwalającym na skuteczne wniesienie żądania weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym poprzez wznowienie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł W. G. wskazując, że jego status należało wnikliwiej wyjaśnić, zwłaszcza rozważyć, czy art. 59 ust. 7 P.b. powinien mieć zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie dotyczy pozwolenia na użytkowanie opartego na decyzji o pozwoleniu na budowę skutecznie wyeliminowanego z obrotu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., II SA/Rz 264/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. G. . Wyjaśnił, że w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego organ bada między innymi, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną, zachodzi podstawa do odmowy wznowienia. Badanie przymiotu strony następuje przez odniesienie do postępowania zwykłego, którego dotyczy wniosek. Oznacza to, że żądać wznowienia może wyłącznie podmiot, który posiadał przymiot strony w postępowaniu zwykłym. Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 7 P.b. stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowanego był wyłącznie inwestor, czyli S. G. . W. G. nie jest i nie był inwestorem, w związku z czym nie posiada uprawnienia do żądania weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Na poparcie przedstawionego stanowiska Sąd pierwszej instancji przywołał \wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 780/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego art. 59 ust. 7 P.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. To ograniczenie ma zastosowanie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów P.b. i innych ustaw. W skardze kasacyjnej W. G. zarzucił naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 28 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że skarżący zgodnie z art. 59 ust. 7 P.b. nie ma statusu strony postępowania (który to status ma być zastrzeżony wyłącznie dla inwestora), podczas gdy postępowanie wznowieniowe nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ale postępowaniem odrębnym, w którym krąg stron nie podlega ograniczeniu. Skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że stroną w postępowaniu wznowieniowym jest wyłącznie inwestor w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, której wznowienie dotyczy, opierała się nie na nadal istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniu na budowę (wówczas art. 59 ust. 7 P.b. mógłby mieć zastosowanie), ale na pozwoleniu na budowę wyeliminowanym z obrotu prawnego. W tej ostatniej sytuacji legitymację strony należy oceniać w kontekście art. 28 K.p.a. Wskazując na powyższe W. G. na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi i uchylenie także postanowień obu instancji. Jako ewentualny przedstawił wniosek o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Skarżący zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, uznał, że legitymowanym do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie może być tylko inwestor, jako że stosownie do art. 59 ust. 7 P.b. tylko ten podmiot jest stroną postępowania zwykłego o udzielenie takiego pozwolenia. Sąd, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 780/17 wskazał, że od tej reguły dopuszcza się wyjątki, które dotyczą przypadków, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzająca pozwolenie na użytkowanie jest kwestionowana albo, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Sąd pierwszej instancji – pomimo tych spostrzeżeń – nie dopatrzył się takiego wyjątku w niniejszej sprawie i uznał, że W. G. nie był legitymowany do skutecznego wystąpienia o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na użytkowanie, bowiem nie był inwestorem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Zarazem podniesiony w skardze kasacyjnej W. G. zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 P.b. – poprzez błędne przyjęcie, że ten ostatni przepis należy literalnie stosować w odniesieniu do pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy poprzedzające je pozwolenie na budowę zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu – uznać należało za trafny. Zgodnie z art. 59 ust. 7 P.b. stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest inwestor (w obecnym stanie prawnym może być to także niekiedy Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości, ale takiego przypadku niniejsza sprawa nie dotyczy). W konsekwencji więc także wyjściowo legitymowanym do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na użytkowanie byłby tylko inwestor, gdyż zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania, gdy nie następuje z urzędu, nastąpić może właśnie na żądanie "strony", przez co należy rozumieć stronę postępowania zwykłego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono jednak pogląd, że w przypadku kwestionowania zgodności z prawem pozwolenia na budowę poprzedzającego pozwolenie na użytkowanie, art. 59 ust. 7 P.b. nie powinien mieć zastosowania, a prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie należy rozszerzyć także na inne podmioty, których interes prawny pozwolenie na użytkowanie narusza (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem brzmienie art. 59 ust. 7 P.b. nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W tym miejscu można wskazać, że wynikające z art. 59 ust. 7 P.b. restrykcyjne zawężanie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne wtedy, gdy mamy do czynienia ze zgodnym z prawem procesem budowlanym, to jest inwestor realizuje budowę na podstawie pozwolenia na budowę, oddaje obiekt do użytku, a pozwolenie na budowę nie jest skutecznie podważane. W takim przypadku nie ma przeciwwskazań, aby literalnie wykładać art. 59 ust. 7 P.b., bowiem skoro istotą pozwolenia na użytkowanie jest weryfikacja budowy co do jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym, to można zakładać, że interesy innych podmiotów były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego (por. na przykład wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10; z dnia 19 listopada 2010 r. II OSK 1201/09; z dnia 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15 oraz z dnia 1 sierpnia 2017 r. II OSK 2953/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zupełnie innego rodzaju sytuacja ma miejsce, jeżeli mamy do czynienia z pozwoleniem na użytkowanie wydanym w warunkach wadliwego procesu budowlanego, w szczególności, gdy wyeliminowano definitywnie z obrotu prawnego poprzedzające je pozwolenie na budowę. Jak trafnie wywiedziono w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2998/12 (skądinąd opartym na zbliżonym stanie faktycznym, jaki występuje w niniejszej sprawie), art. 59 ust. 7 P.b., pomimo jednoznacznego brzmienia, nie może wyłączać wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W nadzwyczajnych trybach postępowania udzielona została ochrona prawna jednostce mającej interes prawny w zaskarżeniu wadliwych decyzji administracyjnych. Uzasadnia to oparcie wykładni art. 59 ust. 7 P.b. na wykładni nieograniczającej się wyłącznie do wykładni językowej, ale też uwzględniającej wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe pozwala przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 P.b. uwzględniającą regulację art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazuje z kolei uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej. Podsumowując, ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 P.b. należy zatem odnosić do spraw zakończonych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach, gdy dochodzi do skutecznego podważenia pozwolenia na budowę, prawo do żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie należy rozszerzyć, przyznając je także tym, którzy wywodzą swój interes z przepisów ustawy - Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. W niniejszej sprawie to właśnie W. G. doprowadził do zakwestionowania w postępowaniu sądowym decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonej [...] lipca 2015 r. (AB.6740.2.15.2014). Doszło do jej uchylenia w drodze prawomocnego obecnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2016 r., II SA/Rz 1680/15. Wyrokiem tym postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę również umorzono wskazując, że sprawa dotyczyła budowy rozpoczętej przedwcześnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanych tu okolicznościach ograniczanie prawa W. G. do żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie dla spornej inwestycji li tylko z powołaniem na literalną wykładnię art. 59 ust. 7 P.b. – jawiłoby się jako dalece nieusprawiedliwione. Gdyby skarżący nie mógł skutecznie podważać spornego pozwolenia na użytkowanie, to poniekąd oznaczałoby, że nie może on w pełni skorzystać z praw uznanych z jego inicjatywy w wyroku II SA/Rz 1680/15. Póki bowiem pozostaje w obrocie pozwolenie na użytkowanie, inwestycja, której prawidłowość (pozwolenie na budowę) skutecznie podważył przed sądem administracyjnym, mogłaby bez przeszkód dalej funkcjonować. Uznając za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, ale też na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] lutego 2019 r., [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 18 grudnia 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Organy nadzoru budowlanego niezasadnie bowiem odmówiły W. G. prawa do żądania wznowienia postępowania z powołaniem na art. 59 ust. 7 P.b., podczas gdy jego legitymację do wystąpienia z takim żądaniem należało ocenić w kontekście art. 28 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że o ile z akt administracyjnych, które mu przekazano, nie wynika, iżby doszło z urzędu do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lutego 2016 r., [...], to jednak nie można wykluczyć, że to w międzyczasie nastąpiło (zwłaszcza, że w przedostatnim akapicie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Inspektor sygnalizował taką konieczność). Organy ponownie przystępując do załatwienia sprawy powinny zweryfikować te okoliczności. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie uznał natomiast zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., w zakresie w jakim oparto go na forsowanej przez W. G. generalnej tezie, że postępowanie wznowieniowe charakteryzuje się innym kręgiem stron, aniżeli postępowanie zwykłe. Takiej ogólnej tezy (co zresztą sygnalizowano na wstępie merytorycznych rozważań niniejszego uzasadnienia) postawić nie można. Trzeba natomiast wyraźnie podkreślić, że rozpatrywana w obecnej sprawie potrzeba przyznania skarżącemu prawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 28 K.p.a., w sytuacji, gdy formalnie nie był stroną postępowania zwykłego (art. 59 ust. 7 P.b.), należy do wyjątku, który opiera się na wykładni systemowej i celowościowej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: – kwota wpisu od skargi wynosząca 200 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 535) (wpłaty na k. 10, 24 akt sądowych), – kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (wpłata na k. 68 akt sądowych), – opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (wpłata na k. 44 akt sądowych), – wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz – opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 21 akt sądowych).