II OSK 220/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 928/22 w sprawie ze skargi E.N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2022 r. nr DOA.7210.99.2021.RKS(1) w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 11 października 2022 r., VII SA/Wa 928/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił skargę E.N. (skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 4 marca 2022 r. nr DOA.7210.99.2021.RKS(1), w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z 12 stycznia 2022 r., nr DOA.7210.99.2021.JWO, którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z 11 czerwca 2021 r. (IFXIV.7840.4.51.2020) informującego, że działki skarżącej nr ew. [...] i [...] nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty Cieszyńskiego z 19 października 2020 r. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 928/22 kolejno przywołano motywy w/w postanowień organu centralnego. GINB odmawiając skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oznaczonego pisma Wojewody podkreślił, że o tym czy akt ma charakter decyzji, nie przesądza jego forma, lecz treść. Pismo Wojewody z 11 czerwca 2021 r. nie zawiera rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną podmiotu, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej, nie informuje także o środkach zaskarżenia. Nie posiada zatem obligatoryjnych elementów decyzji. Nie było zatem podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Stanowisko to powielono w postanowieniu wydanym w ramach II instancji. 3.1. E.N. wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. postanowienie GINB, zarzucając organowi naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.), art. 7, art. 104-107 K.p.a., art. 123-124, art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.; uPb), art. 35 uPb oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. 3.2. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo braku wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak jest zatem podstaw do uznania za decyzję administracyjną pisma organu, które zostało skierowane do adresata tego pisma w innych sprawach, w których organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji. W ocenie sądu a quo, z pisma Wojewody z 11 czerwca 2021 r. trudno wyodrębnić te części, które stanowią podstawę prawną, jak i osnowę rozstrzygnięcia konkretyzującą prawa i obowiązki adresata, skoro rozstrzygnięcie wyrażane jest najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp., a nie informuję. W powyższym piśmie organ sformułował jedynie odpowiedź na kolejne pismo skarżącej z 29 grudnia 2020 r., w którym zażądała ona uchylenia pisma Starosty Cieszyńskiego z 20 października 2020 r. Z kolei z treści w/w pisma organu powiatowego z 20 października 2020 r. wynika, że stanowi ono odpowiedź na pisma skarżącej z 26 lipca 2020 r., 2 i 30 sierpnia 2020r., 2 i 26 września 2020 r., w którym Starosta Cieszyński informuje, że działki będące własnością strony skarżącej (nr ew. 2563/4 i 2563/5) nie leżą w obszarze oddziaływania - w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb - inwestycji zaplanowanej na działce nr ew. [...]. Starosta Cieszyński ponadto poinformował, że 19 października 2020 r. wydał decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na ww. działce. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z 7 grudnia 2020 r. organ powiatowy poinformował skarżącą, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest ustalany w formie decyzji administracyjnej, oraz o tym, że pismo z 20 października 2020 r. takiej decyzji nie stanowi. 4.3. Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo GINB dokonał oceny charakteru pisma Wojewody z 11 czerwca 2021 r. stwierdzającego, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych, bowiem ma ono charakter tylko informacyjny i jako takie nie jest decyzją i nie podlega zaskarżeniu w trybie nieważnościowym. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 5.2. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; Ppsa) "w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c)" (przyjdzie uznać, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o przepisy Ppsa – uwaga Sądu), a wcześniej art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez utrzymanie przez GINB postanowieniem z 4 marca 2022 r. w mocy postanowienia tegoż organu z 12 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, a także art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, na podstawie błędnego ustalenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu (dotyczącym pozwolenia na budowę), bowiem miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż doprowadziło do błędnego i niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia, że skarżąca nie jest stroną, i nie przysługuje jej prawo do żądania wszczęcia postępowania na jej wniosek, a także na treść wyroku WSA w Warszawie, poprzez "utrzymanie w mocy zaskarżonych orzeczeń" (sformułowanie oczywiście nietrafne w tym znaczeniu, że sąd pierwszej instancji oddalił skargę, nie zaś "utrzymywał w mocy" postanowienia GINB – uwaga Sądu). 5.3. W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzut innego naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, w zakresie, w jakim odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego narusza zasadę praworządności, równego traktowania przez władze publiczne, a także równej ochrony prawnej przysługującego skarżącej prawa własności. 5.3. Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, nadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy. 5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się rozwinąć powyżej sformułowane podstawy kasacyjne. Przywołano kilka judykatów odnoszących się do kwestii przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również pojęcia strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie uznaje, że niewłaściwie zastosowano przepisy art. 61a § 1 K.p.a., bowiem przymiot strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jej przysługiwał, a Wojewoda powinien rozstrzygnąć "sprawę" nie pismem informacyjnym, ale postanowieniem na podstawie art. 61a § 2 K.p.a. Przywołano obficie orzecznictwo na gruncie stosowania konstrukcji z art. 61a K.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pismo Wojewody ma znamiona władczej wypowiedzi w "rodzaju decyzji lub postanowienia", zawiera rozstrzygnięcie o "istocie sprawy". W konkluzji skarżąca kasacyjnie zarzuca organom (bez bliższej identyfikacji pod względem podmiotowym tego zarzutu – uwaga Sądu), że dopuściły się naruszenia art. 7 Konstytucji RP, wydając rozstrzygnięcie w firmie pisma informacyjnego, zamiast decyzji administracyjnej (postanowienia), od którego przysługuje środek odwoławczy. Tym samym argumentowano naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władze publiczne, przyczyniając się także do naruszenia własności jej nieruchomości. 5.5. Na rozprawę wyznaczoną w sprawie nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, jej przesłanek nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.2. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności ustalenia sądu pierwszej instancji, że prawidłowe było stanowisko organu centralnego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy własne postanowienie GINB wydane w I instancji, a odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego względem pisma Wojewody Śląskiego z 11 czerwca 2021 r. Podstawę wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w I instancji administracyjnej stanowił art. 61a § 1 K.p.a., w myśl którego w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie przewidzianej ww. przepisem konstrukcji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej nie wymaga prowadzenia szczególnego postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ zachodzą – inne niż względy braku legitymacji strony – uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko organu centralnego, że w/w pismo Wojewody nie stanowi decyzji administracyjnej jest prawidłowe. 6.3. Niesporne jest, że skarżąca wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności "decyzji Wojewody Śląskiego z 11 czerwca 2021 r., znak: IFXIV.7840.4.51.2020", zaś GINB odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn niedopuszczalności przedmiotowej jego prowadzenia, skoro zakwalifikował przedmiot tego żądania, jako pismo informacyjne organu wojewódzkiego, nie zaś jako decyzję administracyjną. Obligatoryjne składniki treści decyzji określa art. 107 § 1 K.p.a. i są to m. in. oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie wnoszenia i terminie odwołania oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Słusznie sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenie GINB, że źródłowe pismo Wojewody nie nosi cechy decyzji administracyjnej, ma zaś walor pisma informacyjnego odnoszącego się z kolei do braku podstaw kwalifikowania pisma Starosty Cieszyńskiego z 20 października 2020 r. informującego o tym, że w ocenie organu powiatowego działki należące do skarżącej kasacyjnie nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na dz. nr [...] w [...], a w konsekwencji o braku przymiotu strony u skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji projektowanej na w/w działce. W treści pisma Wojewody z 11 czerwca 2021 r. brak jest zasadniczego elementu kwalifikującego do uznania, że Wojewoda wydał decyzję, a mianowicie brak rozstrzygnięcia "w sprawie". Taką "sprawą" nie mogła być kwestia przysługiwania skarżącej statusu strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na działce inwestycyjnej nr [...], bowiem w postępowaniu administracyjnym nie orzeka się odrębnie o przyznaniu takiego statusu w formie decyzji administracyjnej (postanowienia). Wynika to pośrednio z samej treści art. 28 K.p.a. : "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zarazem poprawność oceny stanowiska Starosty Cieszyńskiego i Wojewody Śląskiego o tym, że skarżąca nie była stroną w sprawie udzielenia pozwolenia na budowy w postępowaniu zakończonym decyzją tegoż Starosty z 19 października 2020 r. nie mogła być przedmiotem uwagi sądu pierwszej instancji, nie może być także przedmiotem oceny Sądu w niniejszym wyroku, skoro skarżąca nie podjęła środków prawnych przeciwko w/w decyzji. Od takiej oceny uchylił się wszak GINB zarówno w postanowieniu wydanym w I instancji (s. 3 postanowienia GINB z 12 stycznia 2022 r.), jak i w zaskarżonym postanowieniu. Z tej przyczyny chybione są te zarzuty kasacyjnej, w ramach których podnosi się zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, abstrahując iż mają one naturę przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. 6.4. Konsekwencją przyjęcia, że źródłowe pismo Wojewody nie nosiło niezbędnych cech decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami K.p.a. była niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu – decyzji administracyjnej/postanowienia i badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Prawidłowo zatem sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 Ppsa i uznał, że organ centralny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" Wojewody z 11 czerwca 2021 r. 6.5. Chybione są zatem są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) Ppsa, których sąd pierwszej instancji nie stosował. W odniesieniu do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w skardze kasacyjnej brak jakichkolwiek odniesień do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżonym postanowieniem GINB. Nie sposób także dopatrzeć się innych przesłanek, niż dające podstawę do wznowienia, do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.6. Sąd Naczelny w tym składzie w pełni zgadzając się z argumentacją sądu pierwszej instancji, nie dopatruje się, aby w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem dojść miało do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, skoro istota sprawy sprowadzała się do niedopuszczalności przedmiotowej wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 156 § 1 i n. K.p.a. względem pisma organu wojewódzkiego. Trafnie również sąd pierwszej instancji wskazywał na możliwość weryfikacji stanowisk organu wojewódzkiego, gdy idzie o przymiot strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę u skarżącej, w trybie postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem mogłaby być decyzja Wojewoda Śląskiego z 19 października 2020 r., którą uchylono decyzję Starosty z 19 października 2020 r. i udzielono pozwolenia na sporną budowę. 7. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalono.