IV SA/Po 501/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 30 stycznia 2024 r. nr LXXIII/685/24 w sprawie zmiany polegającej na uchyleniu części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy miasta Czempinia, pomiędzy drogą powiatową nr 3948P, a drogą wojewódzką nr 310, przyjętego uchwałą nr XLVII/355/17 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Czempiń na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Czempiniu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. poz. 40, 572, 1463 i 1688, dalej jako "u.s.g."), i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z Dz.U. z 2023 r., poz. 977,1506,1597,1688,1890, 2029 i 2739, dalej jako "u.p.z.p.") podjęła w dniu 30 stycznia 2024 r. uchwałę Nr LXXIII/685/24 w sprawie zmiany polegającej na uchyleniu w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy miasta Czempinia, pomiędzy drogą powiatową nr 3948P, a drogą wojewódzką nr 310, przyjętego uchwałą nr XLVII/355/17 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy, stanowią podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z ww. przepisów nie daje zarazem żadnych podstaw prawnych do uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki, kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). W świetle wymienionych przepisów wyraźne jest oddzielenie kompetencji organów gminy w zakresie sporządzania, uchwalania i zmiany planów miejscowych od kompetencji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych w zakresie kontroli ich legalności i stwierdzania nieważności. Co ważne, w przepisach art. 32 i 33 ustawy przewidziano uprawnienia gminy do aktualizowania aktów planistycznych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej. W razie wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany planu, stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy. Zaznaczono, że zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów miejscowych lub ich części odnoszących się do tego samego terenu. Regulacja art. 34 ustawy nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmiany. Przepis ten potwierdza natomiast, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1). Zdaniem Wojewody zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma więc do wyboru podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1, w związku z art. 27 ustawy), bądź uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Zdaniem Wojewody jako zmianę w rozumieniu przepisu art. 27 ustawy, należy traktować taką sytuację, gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają zostać zastąpione innymi unormowaniami w miejsce dotychczas obowiązujących. Innymi słowy pojęcie "zmiany" dotyczy merytorycznej zmiany regulacji stanowiących miejscową normę prawa czy poprzez zastąpienie jej inną normą czy też poprzez usunięcie, lecz w ramach zachowanej systematyki aktu prawa. Natomiast uchylenie planu miejscowego oznacza definitywne usunięcie tych norm z obowiązującego systemu prawa, nie zaś zastąpienie inną normą prawa. Co istotne, dokonanie uchylenia fragmentów obowiązującego planu miejscowego, bez wprowadzenia dla danego terenu ustaleń innych niż dotychczasowe, rodzi niebezpieczeństwo, że pozostawiona w mocy pozostała część unormowań nie będzie odpowiadać wszystkim wymogom ustawowym oraz realizować dalej koncepcji, jaka legła u podstaw uchwalonego pierwotnie planu. Końcowo organ nadzoru stwierdził, że plan, w postaci przekazanej do nadzoru i opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 15 lutego 2024 r. pod pozycją 1903 zawiera niewłaściwy załącznik graficzny - rysunek planu, którego treść nie odnosi się do tekstu uchwały. Zatem ustalenia planu zawarte w treści uchwały i na rysunku są sprzeczne. Ponadto Rada Miejska w Czempiniu w sposób nieuprawniony przekazała ponownie plan do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Plan w postaci poprawionej, zawierającej prawidłowy załącznik graficzny - rysunek planu, o treści zgodnej z tekstem uchwały w sprawie planu, został opublikowany 5 marca 2024 r. pod pozycją 2420. W rezultacie plan jest obecnie opublikowany w Dzienniku Urzędowym dwukrotnie, w dwóch różnych wersjach (pozycja 1903 i 2420 z 2024 r.), co stanowi stan prawnie niedopuszczalny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że przebieg obwodnicy miasta Czempinia wyznaczony w uchwale nr XLVII/355/17 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. jest różny do przebiegu tej samej obwodnicy miasta Czempinia projektowanej przez Marszalka Województwa Wielkopolskiego jako zarządcę drogi wojewódzkiej nr 310. Organ zauważył, że przebieg obwodnicy wyznaczony w uchwale XLVII/355/17 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. poprowadzony został w przeważającej części przez grunty orne RIII, a zatem grunty chronione w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82) oraz fragmentarycznie przez tereny dróg. Zatem wyznaczenie w planie miejscowym przebiegu obwodnicy wymagało uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przedmiotowe grunty chociaż zostały przeznaczone w tym planie miejscowym na cele nierolnicze - wyznaczenia przebiegu obwodnicy to nie zostały wyłączone fizycznie z produkcji rolnej. Oznacza to, że są to cały czas grunty rolne i są one nadal wykorzystywane rolniczo. Z uwagi na rozbieżność pomiędzy przebiegiem obwodnicy w planie miejscowym, a przebiegiem obwodnicy wyznaczonym przez zarządcę drogi tj. Marszałka Województwa Wielkopolskiego, Rada Miejska w Czempiniu przystąpiła do uchylenia w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy miasta Czempinia. Obszar przedmiotowej uchwały dotyczył terenu położonego pomiędzy drogą powiatową nr 3948P (Kawczyn - Czempiń), a drogą wojewódzką nr 310 (droga S5 -węzeł Czempiń- Czempiń - Śrem). Jest to obszar przedstawiony na załączniku nr 1.1. oraz części załącznika nr 1.2. zmienianego (obowiązującego) planu miejscowego. Zatem przedmiotem uchylenia nie był cały obowiązujący plan miejscowy, a jedynie jego część, położona pomiędzy drogą powiatową, a wojewódzką i przedstawiona na załączniku nr 1.1. oraz części załącznika nr 1.2. dotychczas obowiązującego planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 30 stycznia 2024 r. Nr LXXIII/685/24 w sprawie zmiany polegającej na uchyleniu w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy miasta Czempinia, pomiędzy drogą powiatową nr 3948P, a drogą wojewódzką nr 310, przyjętego uchwałą nr XLVII/355/17 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. Analiza wniesionej skargi oraz odpowiedzi Organu na skargę wykazuje, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy Rada Miejska miała kompetencję do uchylenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części. Na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina posiada kompetencje do uchwalania planów miejscowych lub ich zmiany, ale kompetencje te nie obejmują "samego wyłącznego uchylenia uchwały o planie". Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) wskazać przyjdzie, że gdyby ustawodawca w ramach władztwa planistycznego dopuścił możliwość jedynie uchylenia przez organ gminy uchwały o planie w części lub całości, to dałby temu wyraz wprost w unormowaniu ustawowym. Sąd wskazuje, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową regulację dotyczącą wymaganej treści planu miejscowego, trybu jego przygotowania, uchwalania i zmiany (art. 14, 15, 17, 18, 19, 20, 27). Ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). W świetle wymienionych przepisów wyraźne jest oddzielenie kompetencji organów gminy w zakresie sporządzania, uchwalania i zmiany planów miejscowych od kompetencji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności oraz stwierdzania ich nieważności. Co ważne, w przepisach art. 32 i 33 u.p.z.p. przewidziano uprawnienia gminy do aktualizowania aktów planistycznych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej. W razie więc wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany planu, stosownie do art. 32 ust. 2 u.p.z.p. Konieczne jest ponadto odniesienie się do przepisu art. 34 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z wymienionego przepisu wynika, że dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan miejscowy, przy czym uchwalony późniejszy plan miejscowy uchyla plan wcześniejszy. Jak zaznaczono w piśmiennictwie, regulacja art. 34 nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian. Przepis ten potwierdza natomiast, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1). Zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma więc do wyboru podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądzać będzie o wyborze jednego z wymienionych rozwiązań. Jednocześnie w ramach komentarza do art. 27 u.p.z.p. wyrażano pogląd, że: "Zmiana planu jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem" (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red.z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 279 i 313). Podjęcie uchwały w trybie przewidzianym dla zmiany planu (art. 27 u.p.z.p.), a w rzeczywistości dokonanie uchylenia fragmentów obowiązującego planu miejscowego, bez wprowadzenia dla danego terenu ustaleń innych niż dotychczasowe rodzi niebezpieczeństwo, że pozostawiona w mocy pozostała część unormowań nie będzie odpowiadać wszystkim wymogom z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i art. 15 u.p.z.p. (tak wyrok NSA z 19.12.2018 r., II OSK 3495/18, LEX nr 2633418). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda słusznie wskazał na odmienne skutki faktyczne i prawne jakie wynikają ze zmiany planu bądź jego uchylenia. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż uchwałę w sprawie uchylenia planu miejscowego Rada Miejska w Czempiniu podjęła po przeprowadzeniu całej przewidzianej ustawą procedury planistycznej (art. 17), co oznacza, iż uznała, że uchylenie planu stanowi w tym przypadku szczególną formę jego zmiany. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z tezą, że uchylenie planu w części lub całości jest szczególną formą jego zmiany dopuszczoną przez przepis art. 27 u.p.z.p. Należy wskazać, że jako zmianę w rozumieniu przepisu art. 27 ustawy, należy traktować taką sytuację, gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają zostać zastąpione innymi unormowaniami w miejsce dotychczas obowiązujących. Innymi słowy pojęcie "zmiany" dotyczy merytorycznej zmiany regulacji stanowiących miejscową normę prawa czy poprzez zastąpienie jej inną normą czy też poprzez usunięcie, lecz w ramach zachowanej systematyki aktu prawa. W konsekwencji zachowaniu podlega sam akt normatywny, jedynie z innymi regulacjami w porównaniu do aktu sprzed tej zmiany. Natomiast uchylenie planu miejscowego oznacza definitywne usunięcie tych norm z obowiązującego systemu prawa, nie zaś zastąpienie inną normą prawa. Procedura planistyczna uregulowana w art. 17 ustawy, ma zaś na celu przyjęcie pewnych ustaleń co do przeznaczenia terenów, zebranie opinii i uzgodnień właściwych organów oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych proponowanych rozwiązań planistycznych, gwarantujących przy tym możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania. W przypadku wyeliminowania uchwały w przedmiocie planu miejscowego z obrotu prawnego staje się ona bezprzedmiotowa, a jej prowadzenie bezcelowe. Zaakcentować należy również, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują dokładnie następstwa prawne wynikające z uchwalenia planu miejscowego, jego zmiany, ewentualnie stwierdzenia nieważności aktu planistycznego (art. 28 ust. 2, art. 29, art. 34, art. 35, art. 36, art. 37). Wymienione regulacje nie są jednak w pełni adekwatne do występującego w niniejszej sprawie przypadku takiej zmiany planu miejscowego, która ogranicza się do uchylenia części jego unormowań, w zakresie przedmiotowym i obszarowym, a w efekcie prowadzi do wyłączenia określonych terenów z obszaru wyznaczonego granicami planu. Zdaniem Sądu możliwość uchylenia części ustaleń planu w trybie przewidzianym do jego zmiany, świadczy o nadużyciu przysługującego gminie władztwa planistycznego. Trudno zaakceptować bowiem wykorzystanie przez organ gminy trybu zmiany planu miejscowego, gdy w efekcie podejmowana uchwała polega na wykluczeniu oznaczonych terenów z obszaru objętego planem. Tymczasem omówione wyżej regulacje ustawowe pozwalają gminie aktualizować akty planistyczne stosownie do zmieniających się uwarunkowań faktycznych zagospodarowania przestrzennego, w sposób przewidziany w art. 32 ust. 2 u.p.z.p. bądź w drodze nowelizacji planu, polegającej na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzonymi na podstawie art. 27 u.p.z.p., ewentualnie w trybie sporządzenia nowego planu (art. 14 u.p.z.p.). Wyraźne unormowanie kompetencji organów gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie pozwala na konstruowanie w drodze wykładni rozszerzającej takich uprawnień, które dotyczą materii niewymienionych w przepisach omawianej ustawy. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), jak również zasady legalizmu (art. 7) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać. Finalnie wskazać należy również na skutki, jakie niesie ze sobą działanie Gminy - otóż uchylenie częściowe (punktowe) zapisów planu miejscowego, powoduje, że zagospodarowanie określonych terenów będzie możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Dochodzi tym samym do odejścia od zasady, zgodnie z którą aktem planistycznym, który kształtuje politykę przestrzenną pozostaje plan miejscowy, a zagospodarowanie działki odbywa się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Taki sposób korzystania z władztwa planistycznego gminy obniża poziom ochrony prawnej, gdyż w szczególności ogranicza możliwość zapewnienia partycypacji społecznej w procedurze planistycznej oraz może niekiedy prowadzić do zniwelowania prowadzonej polityki przestrzennej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł