II SAB/Po 188/25

Dnia 14 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Inne sp. k. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W dniu 26 czerwca 2024 r. P. B. (dalej jako: "Skarżący") złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek do Kancelarii Prawnej Inne SPÓŁKA KOMANDYTOWA (dalej jako: "Kancelaria") o udostępnienie wartości umowy zawartej z Gminą W., dotyczącej "Specjalistycznego doradztwa prawnego" w okresie od 05 marca 2019 r. do 10 grudnia 2019 r. Skarżący wskazał, że po długim braku odpowiedzi skontaktował się z Kancelarią telefonicznie, po czym ponownie wysłał wniosek e-mailem. W dniu 26 lipca 2024 r. otrzymał odpowiedź od Kancelarii, która poinformowała go, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W dniu 16 maja 2025 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Kancelarii w przedmiocie udostępnienia, podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez ograniczenie prawa do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji R. P., poprzez nieudostępnienie informacji, która dotyczyła działalności innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm., dalej jako: "u.d.i.p." albo "ustawa"), poprzez nieudzielenie informacji w ustawowym terminie 14 dni. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Kancelarii, zobowiązanie jej do niezwłocznego załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kancelaria, reprezentowana przez radcę prawnego J. K., złożyła odpowiedź na skargę, w której wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. W pierwszej kolejności Kancelaria argumentowała, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), ponieważ nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. W Zdanie, Kancelarii, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a Kancelaria jest podmiotem prywatnym, komercyjnym, który nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Czynności świadczone na rzecz Gminy W. miały charakter doradczy i stanowiły usługi o charakterze rynkowym, świadczone na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie rozstrzygnięcia władcze. Wynagrodzenie, choć pochodziło ze środków publicznych, nie oznaczało "dysponowania majątkiem publicznym" przez Kancelarię. Z ostrożności procesowej Kancelaria wniosła również o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. podnosząc, że zarzuty Skarżącego są nieuzasadnione. Żądana informacja o wartości umowy była jej informacją prywatną, objętą tajemnicą przedsiębiorstwa nie miały zastosowania do podmiotu prywatnego, jakim była Kancelaria. Kancelaria poinformowała również Sąd, że na dzień składania odpowiedzi na skargę nie posiadała kopii wniosku Skarżącego i swojej odpowiedzi z uwagi na cyberatak, któremu uległy jej zasoby informatyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej określanej, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynosi 14 dni. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Tym samym wniosek o odrzucenie skargi był niedopuszczalny, ponieważ ewentualne przesądzenie, że Kancelaria nie była zobowiązana do udostępnienia informacji, nie może prowadzić do odrzucenia skargi. Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości: Skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek do Kancelarii Prawnej Inne SPÓŁKA KOMANDYTOWA o udostępnienie wartości umowy zawartej z Gminą W., dotyczącej "Specjalistycznego doradztwa prawnego" w okresie od 05 marca 2019 r. do 10 grudnia 2019 r. W dniu 26 lipca 2024 r. otrzymał odpowiedź od Kancelarii, która poinformowała go, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Oceniając tak ustalony stan faktyczny pod kątem zaistnienia bezczynności trzeba – jak już wcześniej wskazano – przede wszystkim ustalić, czy wniosek o tej treści mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 3 art. 4 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty, które "wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym". Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W kwestii obowiązków informacyjnych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że zakres ten różni się od obowiązków organów władzy publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1108/22, Baza CBOSA od podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie można żądać innych informacji niż odnoszących się do zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Byłoby to nadmierną ingerencją w jego działalność (w sferę informacyjną) tych podmiotów, co może wiązać się dla niego z negatywnymi konsekwencjami. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 372/23, Baza CBOSA, "Od podmiotu obowiązanego na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 udip nie można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Stanowiłoby to bowiem nadmierną ingerencję w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą ponad standard konstytucyjny". Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 602/21, Baza CBOSA, zgodnie z którym ustalenie, czy dany podmiot realizuje zadania publiczne, wymaga zbadania charakteru wykonywanych przez niego czynności oraz podstawy prawnej, z której wynikałaby taka cecha. W przypadku podmiotów prywatnych, konieczne jest wykazanie, że powierzenie im zadań publicznych wynika z wyraźnego umocowania ustawowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zadania publiczne w doktrynie ujmowane są najogólniej jako służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i leżące w interesie ogólnospołecznym. Ich realizacja, co do zasady należy do organów władzy publicznej zarówno państwowej jak i samorządowej. Stanowią one bowiem normatywnie określony obowiązek państwa (władzy publicznej) polegający na zaspokojeniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb ludzkich, realizowanych przez kompetentne podmioty za pomocą prawnych form działania (por. H. Wolska "Realizacja zadań publicznych przez spółkę komunalną w systemie zamówień publicznych. Wstęp", Legalis 2018). Przy czym, jak to podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 (publ. w ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 63) wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez pewne podmioty (...), które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym wypadku więc konieczna jest wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania władzy publicznej (zadania publiczne). Ustalenie czy dany podmiot realizuje własne cele (gospodarcze, biznesowe), czy też wykonuje zadania publiczne wymaga po pierwsze zbadania charakteru wykonywanych czynności, a po drugie wykazania podstawy prawnej, z której będzie wynikała taka ich cecha. Taką podstawą będzie niewątpliwie regulacja ustawowa, ale także akty władcze organów władzy np. uchwała, decyzja, ale także umowa zawarta między pomiotem publicznym a podmiotem prywatnym. Przy czym powierzenie takich zadań bez względu na formę winno mieć zawsze umocowanie ustawowe wskazujące również na sposób finansowania takich zadań. W niniejszej sprawie, Kancelaria Prawna jest podmiotem prywatnym i komercyjnym, a nie organem władzy publicznej. Czynności świadczone przez nią na rzecz Gminy W. miały charakter doradczy i stanowiły usługi o charakterze rynkowym, świadczone na podstawie umowy cywilnoprawnej. Tym samym, Kancelaria nie wykonywała zadań publicznych w rozumieniu przepisów u.d.i.p., ani nie została funkcjonalnie włączona do grona podmiotów publicznych. Sąd uznał również, że Kancelaria nie dysponowała majątkiem publicznym. Chociaż wynagrodzenie za usługi pochodziło ze środków publicznych, to z chwilą ich przekazania na rzecz Kancelarii utraciły one publiczny charakter, stając się jej prywatnym wynagrodzeniem za świadczoną usługę. Sąd w pełni podzielił stanowisko Kancelarii, że skoro nie mieści się ona w grupie podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, to nie mogła popaść w bezczynność w rozumieniu art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Konsekwentnie zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie miały zastosowania do podmiotu prywatnego, jakim była Kancelaria. Z uwagi na to, że Kancelaria nie była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, brak było podstaw do zarzucenia jej bezczynności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę w całości.