III SA/Łd 633/24

Dnia 21 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Dębowska Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 czerwca 2024 roku Nr 69/2024/II w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. [pic] Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2024 r. Nr 69/2024/II Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŁPWIS lub organ), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm. – dalej u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia W. M. (dalej: skarżący) na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach (dalej: PPIS w Skierniewicach) z dnia 29 kwietnia 2024 r. oddalające zarzuty zobowiązanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z nieszczepieniem dziecka W. M. (ur. 5 lipca 2023 r.) PPIS w Skierniewicach upomnieniem z dnia 20 grudnia 2023 r. wezwał ojca dziecka (skarżącego) do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych przeciw: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae. W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka, PPIS w Skierniewicach w dniu 20 lutego 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy zobowiązując skarżącego do poddania dziecka ww. obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystosował do ŁPWIS jako organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny na podstawie art. 119 § 1 i nast. u.p.e.a. wydał postanowienie z dnia 14 marca 2024 r. o nałożeniu grzywny w wysokości 2.400 zł w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego. Skarżący wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, które PPIS w Skierniewicach jako wierzyciel oddalił postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2024 r. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego ŁPWIS wydał zaskarżone postanowienie, uznając tym samym za niezasadne zarzuty: określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa (przez pominięcie obowiązku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym); braku wymagalności obowiązku (z uwagi na brak wykluczenia przeciwwskazań, brak ustalenia indywidualnego schematu szczepień, brak wskazania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym); brak uprzedniego doręczenia upomnienia. Organ wskazał, że podstawą prawną wymagalności obowiązku jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: u.z.z.ch.z.), zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ww. ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 ww. ustawy, osoby określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt . W oparciu o art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2077 – dalej: rozporządzenie MZ), w którym ustalił wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. W § 3 rozporządzenia MZ podane zostały zakresy wieku dzieci, w których istnieje obowiązek wykonywania szczepień ochronnych przeciwko poszczególnym chorobom zakaźnym. Rolą szczepień ochronnych jest nie tylko ochrona przed zachorowaniem, ale przede wszystkim ochrona przed występowaniem powikłań choroby i zgonem. Na przykład szczepienia przeciwko krztuścowi wykonywane są już u dzieci w 1 roku życia, w celu ich ochrony przed zachorowaniem na krztusiec, który u dzieci w pierwszych latach życia może mieć ciężki przebieg z powikłaniami, a nawet zgonem. Określony w Programie Szczepień Ochronnych wiek dzieci, w którym należy wykonać obowiązek danego szczepienia ochronnego wynika z okresu utrzymywania się odporności przekazywanej dzieciom przez matki, sytuacji epidemiologicznej danej choroby w Polsce, okresu utrzymywania się odporności po kolejnych dawkach szczepionek i wiedzą odnośnie wieku, w którym dzieci najczęściej zapadają na daną chorobę. Od wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego przeciwko danej chorobie zakaźnej zwolnić mogą jedynie przeciwwskazania zdrowotne do szczepienia, które mogą być stałe lub tymczasowe. Zakresy wieku dzieci, w których wykonywane są dane obowiązkowe szczepienia ochronne podane w ww. rozporządzeniu MZ, określają do kiedy u dzieci istnieje obowiązek szczepień w przypadku występowania czasowych przeciwwskazań zdrowotnych. Reasumując, jakkolwiek ww. rozporządzenie wskazuje 19 rok życia jako granice poddania dziecka szczepieniom ochronnym to nie oznacza to, że wszystkie szczepienia mogą być wykonane tuż przed tą datą. Szczepienia są rozkładane w czasie, przy czym zgodnie z zasadami wakcynologii schematy szczepień dostosowane są do występowania zachorowań na poszczególne choroby, wieku i rozwoju dzieci. Zatem, jak stwierdził organ, obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z przepisów ustawowych, przy czym, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2022 r., poz. 2151 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniom ochronnym. Wynika stąd, że obowiązek szczepień ochronnych został zapisany w u.z.z.ch.z. oraz rozporządzeniu MZ. Organ wyjaśnił dalej, że o szczepieniu dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzedniej kwalifikacji dotyczącej stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Odnośnie zarzutu braku kwalifikacji lekarskiej przed poddaniem dziecka szczepieniu ochronnemu, oczywista jest konieczność dokonania kwalifikacji lekarskiej, jednakże możliwa jest ona tylko wówczas gdy dziecko stawi się na szczepienie, bowiem kwalifikacja lekarska odbywa się tuż przed szczepieniem zgodnie z art. 17 ust. 3 u.z.z.ch.z. w ciągu maksymalnie 24 godzin. Zarzut niedoręczenia upomnienia uznano za niezasadny powołując się na znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie jego odbioru. W skardze na to postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił: 1. Naruszenie art. 144 w zw. z art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a. przez ograniczenie rozpoznania sprawy do treści postanowienia wierzyciela i brak odniesienia się do zarzutów skarżącego; 2. Naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej wymagalności obowiązku, brak tożsamości obowiązku w upomnieniu i tytule wykonawczym; 3. Naruszenie art. 15 k.p.a. przez brak rozpoznania przez organ II instancji zarzutów skarżącego; ograniczenie się do stwierdzenia, że organ odwoławczy podziela stanowisko wierzyciela; 4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia tj. uznanie przez organ, że skarżący nie wykonał obowiązku podczas gdy obowiązek w stosunku do małoletniego nie może być uznany za wymagalny uwagi na brak określenia wymagalności obowiązku przez lekarza, brak indywidualnego kalendarza szczepień, brak zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym i brak oświadczenia skarżącego o odmowie szczepień; 5. naruszenie art. 7a, 77 i 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, 6. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień. Skarżący dodał, że nie kwestionuje doręczenia upomnienia, ale doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy I Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu, wraz zawartymi tam wymogami. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga była niezasadna. Kontroli Sądu w tej sprawie poddano postanowienie ŁPWIS utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej objętego tytułem wykonawczym z dnia 20 lutego 2024 r. obowiązku poddania małoletniego szczepieniom ochronnym w postaci: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, zgodnie z rozporządzeniem MZ. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Stosownie do treści art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutów jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. W piśmie z dnia 26 marca 2024 r. skarżący złożył zarzuty z art. 33 § 2 pkt 2 lit. c, pkt 6 lit. c, pkt 4 u.p.e.a. Organy obu instancji odniosły się do nich wszystkich trafnie uznając je za niezasadne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.z.z.z.ch., osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Przepis art. 5 ust. 2 u.z.z.z.ch. przewiduje, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2022 r. poz. 1876, 2280 i 2705 oraz z 2023 r. poz. 605). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch. osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Z kolei w art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 u.z.z.z.ch., minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, , w którym wskazał, że obowiązkiem szczepień ochronnych są objęte m.in. następujące choroby zakaźne: gruźlica; inwazyjne zakażenia Haemophilus influenzae typu b; inwazyjne zakażenia Streptococcus pneumoniae; ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis); błonica, tężec, krztusiec. W rozporządzeniu tym wskazano również, w jakim okresie życia dzieci i młodzież podlegają szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym wprost z ustawy i jest wykonalny bez konieczności jego konkretyzacji w akcie administracyjnym. Uchybienie temu obowiązkowi powoduje konieczność jego wyegzekwowania. Z przepisów tych wynika norma prawna ustanawiająca prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określa ona wszystkie istotne cechy tego obowiązku, to jest podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Wskazać należy, że sam obowiązek wynika z ustawowych regulacji, a więc z powszechnie obowiązujących przepisów, natomiast jedynie jego realizacja odbywa się według Programu Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. W komunikacie tym wskazuje się, jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. W tytule wykonawczym została właściwie powołana podstawa prawna obowiązku, to jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 u.z.z.z.ch. oraz rozporządzenie MZ. Sąd stwierdza, że wskazane przepisy stanowią podstawę do nałożenia obowiązku wykonania szczepień ochronnych dziecka. Wykonanie szczepienia jest immanentnie związane z przeprowadzeniem lekarskiego badania kwalifikującego. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.ch.). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.z.ch.). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch.). Zgodnie z powołanymi przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 u.z.z.z.ch. wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Podkreślić należy, że treści wskazanych przepisów nie można interpretować w ten sposób, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań są przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, iż poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17 i II OSK 43/18; z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 459/19). Celem badania kwalifikacyjnego jest ustalenie, czy stan zdrowia danej osoby pozwala na jej zaszczepienie. Badanie takie bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne, odmowa udziału w takim badaniu, czy też niestawienie się na nie, jak również odmowa poddania dziecka szczepieniu po kwalifikacji do szczepienia uniemożliwia wykonanie szczepienia. W istocie jest to więc odmowa poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Skarżący – ojciec małoletniego - nie wywiązał się z tego obowiązku, odmawiając zakwalifikowane do szczepienia dziecko poddania szczepieniu, a jednocześnie próbując obciążyć za to odpowiedzialnością lekarza, organy zaś przekonać, że miał ku temu podstawy. Z karty konsultacji lekarskiej podczas wizyty szczepiennej z dnia 28 sierpnia 2023 r. wynika, że dziecko zostało zakwalifikowane do szczepienia, jednak "matka wpisała do dokumentacji, że oczekuje wykluczenia przeciwwskazań godnie z CHPL i wyraża zgodę na szczepienia, jednocześnie nie zezwoliła na szczepienie dziecka". Zdaniem Sądu, taka postawa oznacza, że obowiązek nie został wykonany i nie może być mowy o braku jego wymagalności. Niezasadny był także zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu. Skarżący zarzucał w skardze, że upomnienie dotyczy zupełnie innego obowiązku niż w tytule wykonawczym. Sąd stanowiska tego nie podziela i stwierdza, że z treści znajdującego się w aktach sprawy upomnienia wynika, że dotyczy ono dokładnie tego, co wskazano w tytule wykonawczym – wypełnienia obowiązku szczepień dziecka. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. Nie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organy obu instancji rozpatrzyły zarzuty sformułowane przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym, uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. Przekonanie skarżącego o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wynika zapewne z faktu, że organ odwoławczy nie odnosił swoich rozważań wprost do zarzutów wniesionych przez skarżącego w trybie art. 33 § 2 u.p.e.a., lecz rozważył je poprzez pryzmat zarzutów zażalenia. Niezależnie od sposobu ujęcia rozważań nie ulega wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy zawarł swoje stanowisko dotyczące zasadności zarzutów wniesionych w trybie art. 33 § 2 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). ak