II SA/Bd 241/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2025r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w I. nr [...] z [...] grudnia 2024r., którą wymierzono Komunalnemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w N. spółce z o.o. (dalej "Skarżącej") administracyjna karę pieniężną za korzystanie z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Starosta N. udzielił Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do cieku wodnego K. położonego w zlewni rzeki N. wód opadowych z terenu zlewni obejmującej ulice: D., s., s. i H. oraz wód powierzchniowo dopływających do powyższych ulic z przyległych terenów w ustalonej i wskazanej ilości. W decyzji też określono warunki na szczególne korzystanie z wód, tj. graniczne wartości zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach deszczowych. Pozwolenie to wygasło z dniem 30 listopada 2020r. Z wnioskiem wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego (na usługę wodną - odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód rzeki K.) Skarżąca wystąpiła 5 sierpnia 2024r. Informacją z [...] lipca 2024r. Zarząd Zlewni w I. (wydaną na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne - Dz. U. z 2024r., poz. 1087) ustalił za I kwartał 2024 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzania do wód opadowych lub roztopowych do rzeki K. (działki nr [...] i [...]). Pismem z [...] października 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w I. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za II kwartał 2024 r. za odprowadzania wód opadowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi Skarżąca wyraziła stanowisko co do braku podstaw do występowania o pozwolenie wodnoprawne albowiem wody opadowe z terenu jednej z działek trafiają do cieku K. w miejscu jego skanalizowania. Decyzją z [...] grudnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w I., na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, wymierzył Skarżącej za okres I kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za korzystanie z usług wodnych obejmujących odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki K. na terenie działki o nr ew. [...] i [...] w miejscowości N. - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżącą Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW [...] decyzją z [...] lutego 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że podstawę prawną wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej stanowi art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym karze tej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Organ odwoławczy podniósł, że poza sporem pozostaje fakt, iż Skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę N. decyzją z [...] listopada 2010 r. na odprowadzanie wód opadowych do cieku K., które wygasło z dniem 30 listopada 2020r., a z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia Spółka wystąpiła dopiero 5 sierpnia 2024r. Organ odwoławczy w dalszej części rozważał możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w myśl w art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Organ odwoławczy dokonując oceny "znikomości" naruszenia prawa uwzględnił następujące okoliczności: posiadanie wiedzy przez zarząd spółki o korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia (oświadczenia składane przez Prezesa zarządu spółki od I kwartału 2021r. zawierały informacje o braku aktualnego pozwolenia wodnoprawnego), niepodejmowanie przez Skarżącą działań celem uzyskania stosownego pozwoleniawodnoprawnego przez relatywnie długi okres (ocenione jako działanie zawinione), profesjonalizm Skarżącej jako podmiotu wyspecjalizowanego w zakresie gospodarki komunalnej, sankcję wykroczeniową za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia (art. 476 ust. 1 Prawa wodnego), interes społeczny oraz konieczność zapewnienia należytej ochrony zasobów wodnych jako istotnych dla ochrony zdrowia ludzi i interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził brak przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzono, że Skarżąca naruszyła prawo w sposób długotrwały, naruszenie to powstało wyłącznie z winy strony, a nadto strona uzyskała korzyści finansowe z tytułu niewystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i ewentualnych kosztów sporządzenia dokumentacji wymaganej jako załącznik do wniosku. Odnosząc się do zarzutów odwołania (związanych z realizacją przez Spółkę warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, który wygasł w 2020r. oraz niewykazaniu zaistnienia skutków faktycznych w obszarze dóbr prawem chronionych) organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Podniósł, że na ocenę prawidłowości wymierzenia kary pieniężnej nie ma znaczenia okoliczność przeprowadzania przez Skarżącą we własnym zakresie badań jakości wody albowiem wyniki analiz nie były przedmiotem kontroli uprawnionych organów, a przepisy ustawowe nie przewidują możliwości samoukarania podmiotu w przypadku stwierdzenia zanieczyszczeń wód na podstawie wyników własnych badań. Organ podkreślił przy tym istotne znaczenie pozwoleń wodnoprawnych dla ochrony dóbr prawnie chronionych i uprawnienie organów ochrony środowiska do kontroli prawidłowości korzystania z wód, tj. korzystania z wód zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu. W skardze na decyzję organu odwoławczego Komunalne Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. w N., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie: 1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący, pomimo iż okoliczności sprawy przemawiają za uznaniem znikomej wagi naruszonego prawa, a spółka zaprzestała nieumyślnego naruszenia prawa uzyskując nowe pozwolenie wodnoprawne; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie jego istotnej części poprzez nieuwzględnienie okoliczności podanych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono obszerną argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarko Wodnej w B. w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie 20 sierpnia 2025r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik Skarżącej podtrzymał zarzutu skargi oraz jej wnioski (poza wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania prezesa zarządu spółki, który to wniosek został cofnięty). Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z [...] lutego 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w I. wymierzającą Komunalnemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w N. sp. z o.o. za I kwartał 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za korzystanie z usług wodnych obejmujących odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do cieku K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ww. ustawy usługi wodne polegają zaś na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (ust. 1). Usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (ust. 3 pkt 7). Z art. 472aa Prawa wodnego wynika, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej (ust. 1 pkt 2). Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (ust. 3 pkt 3). W sprawie nie jest sporne, że Skarżąca była beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę N. [...] listopada 2010 r., które wygasło z dniem 30 listopada 2020 r., wniosek o wydanie nowego pozwolenia Spółka złożyła zaś 5 sierpnia 2024r., a nowe pozwolenie zostało jej udzielone decyzją z 23 października 2024 r. Tym samym, w okresie objętym ustaleniem w zaskarżonej decyzji administracyjnej kary pieniężnej, a więc w I kwartale 2024 r., Skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych. W konsekwencji należało stwierdzić, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją Skarżąca korzystała z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, a zatem zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego podlega administracyjnej karze pieniężnej. W dalszej kolejności rozważenia wymagała kwestia spełnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W doktrynie wskazuje się, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Co do zasady administracyjne kary pieniężne stanowią instrument prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego i zapobieganie naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Z kolei w judykaturze akcentuje się, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, gdyż mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Poprzez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1345/20, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pełnią one zatem funkcje prewencyjne, ale również mają działać represyjne, poprzez karanie za zachowania niezgodne z prawem. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej co do zasady niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Należy wskazać, że Dział IVa k.p.a. ("Administracyjne kary pieniężne"), obejmujący przepis art. 189f, został wprowadzony do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W uzasadnieniu projektu tej ustawy negatywnie oceniono okoliczność, że dotychczas nakładanie kar administracyjnych niejednokrotnie cechował automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia prawa. Na podkreślenie zasługuje również to, że unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. W uchwale z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy Działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów Działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. NSA wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, iż intencją prawodawcy było, aby przepisy Działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny, ale również subsydiarny, pomocniczy względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych, co potwierdza w szczególności treść uzasadnienia projektu ustawy (VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). NSA zwrócił również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, przez co przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości niewystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. przedmiotem dalszej analizy należało uczynić przesłankę w postaci znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszenia prawa. Co do zaprzestania naruszenia prawa to należy zauważyć, że organy obu instancji nie dokonały oceny możliwości odstępstwa od nałożenia kary w kontekście tej przesłanki (organ odwoławczy pominął rozważania w tej części, a organ I instancji ogólnikowo stwierdził, że żadna z przesłanek określonych w art. 189 f k.p.a. w sprawie nie zachodzi). Niedostatki uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć w tej części nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dostrzec bowiem należy, że Skarżąca uzyskała nowe pozwolenie wodnoprawne i jego uzyskanie decyzją z 23 października 2024r. (ostateczną w dniu 13 listopada 2024r.) jednoznacznie przesądziło o tym, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji stan naruszenia ustał. Okoliczność ta wydaje się być niekwestionowaną przez organy obu instancji. Spór pomiędzy stronami skoncentrował się na zaistnieniu przesłanki w postaci znikomości naruszenia prawa. Ustawodawca w analizowanym przepisie nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa uznaje za znikome. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 5/22). W doktrynie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: 1) naruszenia kwalifikowane, 2) naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i 3) naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Z kolei w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 749/22, WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 8/22). Przyjmuje się także, że przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa należy ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w wyroku z 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 641/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że tzw. test proporcjonalności składa się z trzech kryteriów: przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto. Kryterium przydatności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest przydatny do realizacji danego celu, tj. za pomocą tego środka możliwe jest osiągnięcie wyznaczonego celu. Kryterium konieczności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest konieczny do realizacji danego celu, tj. nie istnieje taki środek, który mógłby osiągnąć wyznaczony mu cel z równą skutecznością, a który jednocześnie byłby łagodniejszy dla prawnie chronionych wartości, zasad czy celów. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy należało w pierwszej kolejności rozważyć wagę (ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu z perspektywy dóbr prawnie przezeń chronionych. Jak wynika z akt sprawy i co było przedmiotem ustaleń organów oraz oceny Sądu, Skarżąca naruszyła zakaz działania polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, który przewiduje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na usługi wodne. Zgodnie z art. 1 Prawa wodnego ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 tej ustawy w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 Prawa wodnego problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii, jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy w tym miejscu nadmienić, że źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (poprzednio art. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP (zob. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019). Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 Prawa wodnego) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego, a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma. Powyższe wynika również z wagi, jaką przywiązano do wody jako podstawowego dobra o charakterze publicznym i swoistej z tej perspektywy wyłączności w wielu aspektach reglamentacji wodami, zarówno gdy chodzi o korzystanie z wód, jak również zarządzania wodami oraz kształtowania i ochrony zasobów wodnych zbiorczo ujmowanego jako gospodarowanie wodami na zasadach, które określa ustawa. W ocenie Sądu nie można uznać za "znikome naruszenie" kilkuletnie nielegalne odprowadzanie wód opadowych do ścieku wodnego. W nawiązaniu do powyższego, w ocenie Sądu, nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary fakt złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przez Skarżącą "niezwłocznie po tym jak stwierdzono brak aktualnego pozwolenia". Po pierwsze naruszenie prawa stwierdzone przez organy administracji polega na korzystaniu przez Spółkę z usług wodnych bez aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, a nie (jak stwierdza Skarżąca) na zaniedbaniu uzyskania pozwolenia. Naruszenie prawa nie miało zatem charakteru jednorazowego, jak zdaje się postrzegać to Skarżąca, polegało bowiem ono na kilkuletnim odprowadzaniu wód opadowych do rzeki K. bez pozwolenia wodnoprawnego i czas trwania tego naruszenia także nie pozwala na jego zakwalifikowanie jako naruszenia znikomej wagi. Po drugie, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Jednakże, zgodnie z ust. 2 art. 414, pozwolenia wodnoprawne na usługi wodne nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Bezsporne jest, że Skarżąca nie złożyła wniosku w powyższym terminie, a wniosek o nowe pozwolenie wodnoprawne złożyła ponad trzy lata po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia. Nie ulega wątpliwości, że sprawy dotyczące wydawania takich pozwoleń nie należą do spraw prostych i nieskomplikowanych, wymagają też konkretnej aktywności potencjalnego beneficjenta takiego pozwolenia, który musi sprostać wymogom ustawowym, wynikającym choćby z art. 407 ust. 2 Prawa wodnego. Okoliczności te muszą być znane Skarżącej, a mimo to złożyła ona wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego po upływie daty ważności dotychczasowego pozwolenia, licząc się z tym, że przynajmniej przez pewien czas będzie korzystała z usług wodnych w sposób nielegalny. Okoliczności te wskazują zatem co najmniej na niedostateczną staranność w prowadzeniu własnych spraw przez Skarżącą. Zdaniem Sądu dla oceny wagi naruszenia analizowanego dobra prawnie chronionego nie może też być decydująca podnoszona przez Skarżącą okoliczność przestrzegania obowiązków nałożonych wcześniejszym pozwoleniem wodnoprawnym (zlecanie badań wód opadowych, utrzymywanie urządzeń wodnych w należytym stanie, dbałość o zachowanie stałej drożności cieku K.). Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do tej okoliczności i Sąd podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Warunki określone w decyzji Starosty N. z [...] listopada 2010r. zostały sformułowane na podstawie już nieobowiązujących przepisów Prawa wodnego oraz aktów wykonawczych do ustawy z dnia 18 lipca 2001r., a nadto (jak zasadnie podniósł organ odwoławczy) wyniki badań zlecanych przez Skarżącą nie stanowiły i nie mogły stanowić przedmiotu analiz uprawnionych organów administracji. Obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych w należytym stanie spoczywa zaś na Skarżącej na mocy art. 188 Prawa wodnego, którego niedopełnienie zagrożone zostało sankcjami wykroczeniowymi. Realizacja przez Skarżącą innych ustawowych obowiązków – w tym nałożonych na spółkę jako podmiot eksploatujący urządzenia wodne nie może zwolnić z odpowiedzialności za naruszenie prawa polegające na nielegalnym korzystaniu z usług wodnych. Trzeba też mieć na uwadze, że pozwolenia wodnoprawne stanowią podstawowy instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych. Ważąc zatem ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i - w konsekwencji - na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia, w zakresie w jakim godzi ono w dobro w postaci ochrony wód poprzez zarządzanie zasobami wodnymi, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że nie jest ono znikome. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy określił, jak identyfikuje interes prawny, który został naruszony zachowaniem Skarżącej, wskazując że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, co w kontekście niniejszej sprawy organ odwoławczy odniósł do kwestii oceny przesłanki wagi naruszenia prawa z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Konkludując, w ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał wszechstronnej analizy prawidłowo zebranego i kompletnego materiału dowodowego w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji za nieuzasadnione należało uznać sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jedynie na marginesie Sąd chciałby zwrócić uwagę na nietrafność argumentu podniesionego przez organ odwoławczy w odniesieniu do art. 476 ust. 1 Prawa wodnego i odpowiedzialności karnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia. Organ odwoławczy nie zauważył bowiem, że wskutek nowelizacji ww. przepisu od 1 stycznia 2024r. ustawodawca zniósł sankcje wykroczeniowe za to naruszenie (art. 476 ust. 1 został zmieniony przez art. 13 pkt 34 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. - Dz.U.2023.1963). Mimo częściowo nietrafnej argumentacji zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe i mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.