II SA/Gd 360/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K. - K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 marca 2025 r., nr WOP.7722.6.2025.MK w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych dotyczących obiektu budowlanego oddala skargę. E. K. – K. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z 26 marca 2024 r., nr WOP.7722.6.2025.MK, wydane w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych dotyczących obiektu budowlanego. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 19 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako: PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w obr. T., gmina W. oraz poinformował o terminie planowanych oględzin. W dniu 12 grudnia 2022 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że wybudowano na niej bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę: w 2005 r. budynek o konstrukcji drewnianej, posadowiony na zakotwionych słupach, z podłogą z kostki brukowej, na której wykonano wylewkę betonową, parterowy z dachem dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m, posiadający instalację wodociągową - studnia i kanalizacyjną - szczelny zbiornik na ścieki sanitarne; w 2022 r. budynek o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, parterowy, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m; w 2022 r. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, wiata połączona konstrukcyjnie z dobudówką o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą - schowka na drewno o wymiarach 2,60m x 1,00m. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr PINB-7141/76c/2022/PO - PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku parterowego o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem, posiadającego podłogę drewnianą ułożoną na legarach ułożonych na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie, pełniącego funkcję wiaty - schowka na drewno i pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 1,00 m x 2,60 m, pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T., gmina W. oraz poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) – dalej w skrócie: "Prawo budowlane". Pismem z 21 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o legalizację ww. budynku. W związku z powyższym wnioskiem, postanowieniem z 25 maja 2023 r., nr PINB- 7141/76c/2022/PO organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2023 r.: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego; projektu zagospodarowania działki lub terenu. W dniu 3 listopada 2023 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej dotyczące spraw o sygnaturach PINB-7141/76a/2022/PO, PINB-7141/76b/2022/PO i PINB-7141/76c/2022/PO, wraz z którym przedłożone zostały: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapa do celów projektowych z naniesionym budynkiem rekreacyjnym oraz sposobem zagospodarowania terenu, a także wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego odnośnie obiektu o wymiarach 5,65m x 6,80m oraz oświadczenia skarżącej i jej córki. Ze stempla pocztowego na kopercie wynika, że powyższe dokumenty zostały nadane pocztą w dniu 31 października 2023 r. Zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2023 r. nr PINB-7141/76c/2022/PO organ I instancji poinformował skarżącą, że upłynął termin przedstawienia dokumentów określonych w sentencji postanowienia nr PINB-7141/76c/2022/PO z dnia 25 maja 2023 r. w sprawie budowy budynku parterowego o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem, posiadającego podłogę drewnianą ułożoną na legarach ułożonych na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie, pełniącego funkcję wiaty - schowka na drewno i pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 1,00 m x 2,60 m, pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T., gmina W. Decyzją z 19 stycznia 2024 r. nr PINB-7141/76c/2022/PO PINB nakazał skarżącej rozbiórkę budynku parterowego o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem, posiadającego podłogę drewnianą ułożoną na legarach ułożonych na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie, pełniącego funkcję wiaty - schowka na drewno i pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 1,00 m x 2,60 m, pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T., gmina Wo. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie. Decyzją z 15 marca 2024 r. nr WOP.7721.35.2024.MK, WINB uchylił powyższą decyzję organu I instancji o rozbiórce i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że decyzja rozbiórkowa była wydana przedwcześnie z uwagi na niezastosowanie przez organ I instancji art. 49 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, tj. niewydania postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości. W decyzji WINB wskazał również, że PINB winien jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowy obiekt spełnia wszystkie przesłanki zawarte w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i jest budynkiem czy też wypełnia definicję wiaty i jest budowlą. Pismem z dnia 19 lipca 2024 r. PINB zawiadomił o terminie planowanych oględzin na terenie działki nr [...]. W dniu 17 września 2024 r. organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że skarżąca jako inwestor wybudowała bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę: budynek o konstrukcji drewnianej posadowiony na zakotwionych słupach, którego podłogę stanowi kostka brukowa, na której wykonano wylewkę betonową, parterowy z dachem dwuspadowym pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m, posiadający instalację wodociągową - studnia głębinowa i kanalizacyjną - szczelny zbiornik na ścieki sanitarne - skarżąca podczas oględzin stwierdziła, że nie pamięta daty budowy rzeczonego budynku; w 2022 r. budynek o konstrukcji drewnianej posadowiony na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych parterowy pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m. W przedmiotowym budynku zlokalizowany jest kominek na biomasę. Przedmiotowy budynek nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem zrealizowanym w 2004 r. W protokole nadmieniono ponadto, iż część konstrukcji dachu rzeczonego budynku zlokalizowana w części południowo-wschodniej była wcześniej zadaszeniem tarasu budynku z 2004 roku. W 2022 r. przebudowano zadaszony taras poprzez zmianę konstrukcji części tego zadaszenia wraz z wymianą poszycia całości oraz wykonując ściany zewnętrzne, łącząc tym samym konstrukcyjnie nowo powstałą przestrzeń kubaturową z częścią północną powstałego budynku z 2022 r.; w 2022 r. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem posadowiony na płytach betonowych ułożonych na gruncie rodzimym składający się z wiaty i obiektu kubaturowego o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą - schowka na drewno o wymiarach 2,60 m x 1,00 m. Następnie - postanowieniem z 19 grudnia 2024 r., nr PINB-7141/76c/2022/PO PINB nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 kwietnia 2025 r. braków oraz nieścisłości w zakresie: należy uzupełnić przedłożone oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego (pkt 3 - identyfikator działki, pkt 4 - datę); należy przedłożyć zaświadczenie burmistrza Władysławowa o zgodności budowy obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem posadowionego na płytach betonowych ułożonych na gruncie rodzimym, składającego się z wiaty i obiektu kubaturowego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą - schowka na drewno o wymiarach 2,60m x 1,00m z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; przedłożona mapa do celów projektowych w ocenie organu nie może stanowić projektu zagospodarowania działki lub terenu, tym samym należy przedłożyć projekt zagospodarowania działki nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w myśl art. 49 Prawa budowlanego w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy, 1a. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, 1b. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1a, przysługuje zażalenie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie. Postanowieniu organu I instancji zarzuciła naruszenie: art. 49f Prawa budowlanego poprzez nierozpatrzenie wniosku strony o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy organ był zobowiązany do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec złożenia wniosku przez stronę oraz podniesienie stosownej argumentacji popartej materiałem dowodowym; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie; art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego pod kątem możliwości zalegalizowania dotychczasowej zabudowy; błąd w ustaleniach faktycznych przejawiający się w uznaniu, iż na działce strony znajdują się łącznie trzy budynki, w tym dwa budynki rekreacji indywidualnej, podczas gdy w rzeczywistości na nieruchomości znajduje się jeden budynek rekreacji indywidualnej oraz powiązana funkcjonalnie z tym budynkiem wiata. Postanowieniem z 26 marca 2024 r., nr WOP.7722.6.2025.MK WINB uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu na przedłożenie dokumentów i wskazał nowy termin, tj. do dnia 31 lipca 2025 r. Ponadto utrzymał zaskarżone postanowienie w pozostałej części w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że postanowienie wydane w trybie art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego jest postanowieniem incydentalnym, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Obowiązek wydania wspomnianego tego postanowienia ma charakter obligatoryjny i nie pozwala na branie pod uwagę żadnych innych względów poza wskazanymi w art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie elementy niezbędne do wydania postanowienia z art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego, tj.: organ wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 tej ustawy, następnie inwestor złożył wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu, co skutkowało wydaniem przez organ postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, a następnie - po złożeniu przez inwestora części dokumentów, organ stwierdził ich niekompletność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca powyższemu postanowieniu WINB zarzuciła naruszenie: - art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – w skrócie dalej jako "k.p.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego, a co za tym idzie niezbadaniu czy przedmiot niniejszego postępowania stanowi budynek; - art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, iż schowek na drewno stanowi budynek, który wymaga pozyskania pozwolenia na budowę łub zgłoszenia; - art. 49f Prawa budowlanego poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącej o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego; - art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w uznaniu przez organ, iż na działce skarżącej znajdują się łącznie trzy budynki, w tym dwa budynki rekreacji indywidualnej, podczas gdy w rzeczywistości na działce znajduje się jeden obiekt służący rekreacji. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wskazując, że strona nie złożyła zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2023r., nr PINB-7141/76c/2022/PO wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego. Strona na tym etapie nie kwestionowała ustaleń organu powiatowego, natomiast złożyła wniosek o jego legalizację, co pozwala sądzić, że zgadzała się z poczynionymi przez organ ustaleniami. Ponadto, podczas ponownych oględzin przeprowadzonych w dniu 17 września 2024 r., PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany jest nietrwale związany z gruntem - posadowiony na płytach betonowych ułożonych na gruncie rodzimym i składa się z wiaty oraz obiektu kubaturowego o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą - schowka na drewno o wymiarach całość 2,60 m x 1,00 m. Niezrozumiały jest zatem zarzut uznania ww. obiektu za budynek. Wskazany w skardze wniosek o legalizację uproszczoną dotyczył natomiast budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach 5,65 m x 6,80 m, który jest przedmiotem odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sądowej kontroli legalności w tej sprawie poddano postanowienie WINB w Gdańsku z 26 marca 2025 r. dotyczące uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej, który to obowiązek został nałożony na skarżącą postanowieniem PINB z 19 grudnia 2024 r., przy czym organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne w zakresie terminu wykonania ww. obowiązku i ustalił nowy termin. W skardze strona skarżąca kwestionuje natomiast kwalifikację zabudowy, której dokumenty legalizacyjne należało uzupełnić, oraz zarzuca nierozpatrzenie jej wniosku o uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zdaniem Sądu zarzuty te są niezasadne. Należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku procedury legalizacyjnej prowadzonej wobec zabudowy stanowiącej połączone: wiatę oraz obiekt kubaturowy o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą – schowka na drewno, o łącznych wymiarach 2,60 m x 1,00 m, wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia. Podstawą prawną działań organów były więc przepisy art. 48 i art. 48b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. Zastrzeżenie to ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem od tej daty zmianie uległ dotychczasowy przebieg procedury legalizacyjnej. Podobnie jak przed ww. nowelizacją, obecnie ustawodawca przewiduje etapowość postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej, przy czym w stosunku do stanu obowiązującego przed 19 września 2020 r., po tej dacie ustawodawca zwiększył ilość etapów oraz przerzucił większą odpowiedzialność za kształt postępowania legalizacyjnego na inwestora. Nadal pierwszym etapem jest ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia. Dotychczas jednak w kolejnym etapie organ oceniał, czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza on przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami, a w razie pozytywnej weryfikacji tych okoliczności wstrzymywał prowadzenie robót budowlanych i nakładał obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Natomiast w stanie prawnym po 19 września 2020 r. organ - po stwierdzeniu samowoli - od razu wstrzymuje roboty, zaś inwestora informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Aktualnie więc to inwestor decyduje poprzez swoje działania procesowe, czy chce ubiegać się o legalizację, a organ tę możliwość bada po zgłoszeniu przez niego takiego żądania. Jak wskazywano bowiem w projekcie do omawianych zmian, w dotychczas obowiązujących regulacjach dotyczących samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego sprawdzał zgodność wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno - budowlanymi na kilku etapach prowadzonego postępowania, lecz badanie zgodności z planem miejscowym było też przeprowadzane przez organ samorządu terytorialnego, który ten plan wydał (co wyrażało się w zaświadczeniu dołączanym przez inwestora na etapie legalizacji). Dlatego nieuzasadniona jest ponowna ocena w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego, zwłaszcza że w sprawie wypowiada się sam autor miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Najbardziej zasadne będzie zatem dokonanie tej oceny dopiero po podjęciu przez inwestora działań zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej. Zmiana ta pozwoli już na samym początku przedmiotowego postępowania – na podjęcie przez inwestora decyzji dotyczącej ewentualnej legalizacji danego zamierzenia budowlanego. Zgodnie zaś z dotychczasowymi przepisami organ nadzoru budowlanego przeprowadzał procedurę legalizacyjną niezależnie od woli inwestora, a procedura ta w większości przypadków i tak prowadziła do rozbiórki zrealizowanego obiektu budowlanego (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk 121.IX). W nowym stanie prawnym dopiero więc jeżeli inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Procedura ta rozpoczyna się od wydania postanowienia, w którym nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego), których zakres będzie się różnił w zależności o tego, czy mamy do czynienia z budową wymagającą decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (art. 48b ust. 2), czy też z budową inną niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (art. 48b ust. 3). Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3). Tak więc, jeżeli stwierdzona zostaje samowola i zostanie złożony wniosek o jej legalizację, organ ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia w trybie art. 48b Prawa budowlanego. Następnie - po złożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, organ sprawdza ich kompletność, tj. czy zostały złożone wszystkie dokumenty wskazane w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48b Prawa budowlanego, czy są one sporządzone we właściwej, przewidzianej prawem formie, przez osoby do tego uprawnione oraz czy zawierają pełną treść, jaka jest wymagana od tych dokumentów zgodnie z przepisami prawa, np. czy projekt architektoniczno-budowlany zawiera wszystkie elementy określone w art. 34 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Organ bada zatem kompletność dokumentów legalizacyjnych zarówno od strony formalnej, jak i merytorycznej. Dopiero zaś po zbadaniu kompletności dokumentów legalizacyjnych organ powinien zbadać zgodność załączonego projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym z przepisami techniczno - budowlanymi (zob. R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, art. 49). W przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wymogów opisanych w art. 49 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada – w formie postanowienia - na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Postanowienie to powinno precyzyjnie wskazywać istniejące nieprawidłowości w badanej dokumentacji legalizacyjnej. Nieusunięcie nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w wyznaczonym przez organ terminie oznacza konieczność wydania decyzji o rozbiórce (art. 49e pkt 4 Prawa budowlanego), natomiast ich usunięcie lub niestwierdzenie nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, otwiera zainteresowanemu właściwą drogę do legalizacji samowoli budowlanej. W takim bowiem wypadku organ wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a cyt. ustawy). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, wydanie tego postanowienia oznacza, że organ zweryfikował przedłożone dokumenty legalizacyjne i uznał je za prawidłowe. Od tego momentu organ nie jest już uprawniony do dalszego badania zgodności samowoli budowlanej z prawem, gdyż ten etap postępowania legalizacyjnego został zakończony wydaniem wyżej wymienionego postanowienia. Jego wydanie oznacza, że możliwość wydania decyzji o legalizacji zależy już tylko od podmiotu, który złożył wniosek o legalizację, przez uiszczenie opłaty legalizacyjnej lub nieuiszczenie jej, przy czym uiszczenie tej opłaty nie jest obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem tego podmiotu, i to od niego zależy, czy z tego prawa skorzysta (zob. wyroki NSA: z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2443/18; z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2608/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA; R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, art. 49). W konsekwencji należy uznać, tak jak zrobił to organ odwoławczy w tej sprawie, że postanowienie wydawane w trybie art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego (postanowienie o obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych) ma charakter incydentalny, który nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania w sprawie. Postanowienie to jest obligatoryjne, na co wskazuje sposób redakcji ww. przepisu, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, że "w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych [...] organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości [...]". Nie jest też możliwe przy jego wydawaniu branie pod uwagę innych względów, niż te wskazane w art. 49 ust. 1a cyt. ustawy (zob. wyroki WSA w Olsztynie z 20 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 201/25; WSA w Łodzi z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 716/22, CBOSA). Istotne jest również to, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a jego działania determinują przebieg legalizacji. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Innymi słowy inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów lub nie uzupełniając ich we wskazany sposób, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Powyższe teoretyczne rozważania mają kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej skargi, której istotą jest zakwestionowanie dokonanej przez organy kwalifikacji zabudowy i wymogów formalnych, jakie były konieczne dla jej budowy, od których zależy zakres dokumentacji legalizacyjnej. Tymczasem, jak wyjaśniono, na etapie wydawania postanowienia w trybie art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego organ jest już związany wcześniejszymi ustaleniami i zakresem obowiązku dokumentacyjnego wynikającego z postanowienia wydanego na podstawie art. 48b Prawa budowlanego. Natomiast sądowa kontrola legalności tego postanowienia ograniczona jest do oceny tego czy organ był uprawniony do jego wydania, tj. czy właściwie stwierdzono nieprawidłowości w dokumentacji i wskazano zakres uzupełnienia, nie zaś do kontroli całokształtu postępowania poprzedzającego jego wydanie, w tym postanowień wydanych na wcześniejszych etapach. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że postanowieniem z 25 maja 2023 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy przedmiotowej wiaty (schowka na drewno) i pomieszczenia gospodarczego (o łącznych wymiarach 1 m x 2,60 m) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego; projektu zagospodarowania działki lub terenu – zgodnie z art. 48b ust. 3 Prawa budowlanego. Nie jest sporne, że w zakreślonym tym postanowieniem terminie (do 31 października 2023 r.) inwestorka przedłożyła dokumentację dotyczącą tej inwestycji, lecz jej kompletność budziła wątpliwości organu. Zdaniem Sądu PINB prawidłowo ocenił, że przedstawiona dokumentacja nie była kompletna – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istotnie bowiem nie zawiera daty podpisu. Niezasadnie jednak organ wskazał na nieprawidłowe wypełnienie pkt 3 oświadczenia i niewskazanie identyfikatora działki ewidencyjnej, gdyż zgodnie z dopiskiem nr 3 do formularza oświadczenia, w przypadku oświadczenia sporządzonego w postaci papierowej – a z takim mamy do czynienia – zamiast identyfikatora działki ewidencyjnej można wskazać obręb ewidencyjny i nr działki ewidencyjnej oraz arkusz mapy, jeżeli występuje. W oświadczeniu natomiast inwestorka wskazała oznaczenie "[...] T.", co spełnia ww. wymóg. Organ też błędnie wskazał w postanowieniu, że nieprawidłowości dotyczą oświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 10, gdy tymczasem strona była zobowiązana do przedłożenia oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazane powyżej uchybienia w kontrolowanym postanowieniu nie miały jednak wpływu na wynik sprawy ze względu na kolejne – prawidłowo stwierdzone braki w dokumentacji legalizacyjnej. Niewątpliwie bowiem strona nie przedłożyła zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności przedmiarowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego była zobowiązana na mocy postanowienia z 25 maja 2023 r. Słusznie zatem w kwestionowanym postanowieniu z 19 grudnia 2024 r. ponownie zobowiązano skarżącą do przedłożenia tego zaświadczenia. Wreszcie prawidłowo stwierdzono, że przedłożona w dniu 3 listopada 2024 r. mapa do celów projektowych z zaznaczonym zasięgiem opracowania obejmującym działkę nr [...], granicami planu i liniami rozdzielającymi funkcje w planie, nie stanowi projektu zagospodarowania działki lub terenu, do którego przedłożenia zobowiązana była inwestorka. Projekt taki powinien zostać sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 pkt rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679), dalej jako "rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego", projekt zagospodarowania działki lub terenu stanowi element projektu budowlanego. Jak natomiast przewiduje § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny zawiera: 1) stronę tytułową; 2) spis treści; 3) część opisową; 4) część rysunkową. Zakres części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu regulują przepisy § 13-§ 18 rozporządzenia. Przy czym istotnie, zgodnie z § 15 ust. 1, część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. Niemniej jednak, zestawiając całość ww. wymogów stawianych projektowi zagospodarowania działki lub terenu z dokumentem przedłożonym przez inwestorkę – mapą do celów projektowych, należy uznać, że przedstawienie jej organowi nie stanowiło prawidłowej realizacji obowiązku nałożonego postanowieniem z 25 maja 2023 r. Mapa taka - po pierwsze - jest tylko jedną ze składowych projektu zagospodarowania, a po drugie - powinna zawierać elementy wskazane w § 15 ust. 2 rozporządzenia, których mapa dostarczona przez inwestorkę niewątpliwie nie zawiera. Mając to na uwadze należało uznać, że organ I instancji, a za nim WINB, prawidłowo ocenili sposób wykonania przez inwestorkę obowiązków nałożonych postanowieniem z 25 maja 2023 r., które pozostaje w obrocie prawnym. Wobec tego zaistniały przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 49 ust. 1a Prawa budowalnego. W postanowieniu tym prawidłowo (z wyjątkiem zobowiązania do uzupełnienia pkt 3 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zostało wyjaśnione przez Sąd) i jasno wskazano zakres koniecznych uzupełnień dokumentacji. Jak też trafnie wskazał WINB, strona co do zasady nie kwestionowała ani zakresu nałożonych na nią obowiązków dokumentacyjnych, gdyż postanowienie PINB z 25 maja 2023 r. nie zostało zaskarżone, ani zakresu uzupełnienia braków w tej dokumentacji. Odnosząc się zaś do istoty zarzutów skargi i zakwestionowania pierwotnego ustalenia przez organy, że sporna zabudowa to budynek, należy podkreślić, że to ustalenie zostało prawidłowo zweryfikowane przez organy, które w toku postępowania – po ponownych oględzinach, ustaliły, że jest to obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, składający się z wiaty i obiektu kubaturowego. Przy czym należy jeszcze raz podkreślić, że ze względu na charakter kontrolowanych postanowień kwestia ta nie podlega ocenie na obecnym etapie postępowania. Sąd chciałby jednak wyjaśnić skarżącej, że niezależenie od tego czy organy uznawały przedmiotową zabudowę (wiatę plus obiekt kubaturowy) za budynek (postanowienie PINB z 25 maja 2023 r.), czy za obiekt budowalny (postanowienie PINB z 19 grudnia 2024 r. i WINB z 26 marca 2025 r.), jednoznacznie stwierdzano w toku postępowania, że budowa ta wymagała zgłoszenia i tym kierowano się nakładając na skarżącą obowiązki dokumentacyjne. Natomiast przepis art. 48b Prawa budowlanego różnicuje zakres obowiązków dokumentacyjnych nie tyle w zależności od rodzaju zabudowy, lecz właśnie od tego, czy budowa wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 2), czy też jest to budowa inna niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 3). Przyjęcie, jak chce skarżąca, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem, nie oznacza, że nie podlegałby on ani pozwoleniu na budowę, ani zgłoszeniu. Wskazać bowiem trzeba, że - jak ustalono podczas oględzin, sporny obiekt budowlany powstał w 2022 r., a więc istnieje na działce dłużej niż 180 dni. Taka zabudowa natomiast nie spełnia dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego i nie wymagała zgłoszenia, lecz już pozwolenia na budowę. W konsekwencji więc przyjęcie kwalifikacji takiej, jak chce skarżąca, byłoby dla niej w kontekście art. 48b Prawa budowlanego mniej korzystne, gdyż inny – szerszy - byłby zakres obowiązków dokumentacyjnych (zgodnie z art. 48b ust. 2 wymagane byłoby zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego). Należy też wskazać, że skarżąca nie kwestionowała pierwotnej kwalifikacji obiektu - dokonanej w postanowieniu wstrzymującym roboty z 12 kwietnia 2023 r., jako budynku, gdyż w odpowiedzi na to postanowienie nie złożyła zażalenia, lecz wniosek o legalizację. W zakresie zarzutu nierozpatrzenia wniosku strony o zastosowanie uproszczonej legalizacji regulowanej przez art. 49f Prawa budowlanego wyjaśnić trzeba, że zawarte w piśmie z 31 października 2023 r. żądanie w tym zakresie dotyczyło jedynie budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 m x 6,8 m, który jest przedmiotem odrębnego postępowania. Zatem orzekające w niniejszej sprawie organy nie mogły rozpatrywać tego pisma jako wniosku o uproszczoną legalizację przedmiotowej zabudowy. Innego wniosku skarżąca natomiast nie złożyła. Reasumując całość powyższych rozważań Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia odpowiadają prawu. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego adekwatne do tego etapu postępowania legalizacyjnego. W toku postępowania nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów proceduralnych, to jest art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. Organy prawidłowo ustaliły bowiem, iż skarżąca nie przedłożyła całości wymaganych dokumentów i z tej przyczyny konieczne było wydanie postanowienia wzywającego ją do ich uzupełnienia. Oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, co wynika powyższego uzasadnienia. Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga może być rozpoznania w trybie uproszczony, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.