II OSK 2443/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1879/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 1879/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: (WINB) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) nakazał wstrzymanie robót budowlanych i przedstawienie dokumentów w celu przeprowadzenia legalizacji zbiornika wodnego (stawu), na działce nr [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. [...] z PINB określił opłatę legalizacyjną w kwocie 225 tysięcy złotych. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1255/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1193/14 oddalił skargę kasacyjną J. M. od ww. wyroku Sądu I instancji. Decyzją z dnia z [...] września 2016 r. Wojewoda [...] odmówił umorzenia kwoty wynikającej z tytułu zapłaty opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. PINB nakazał J. M. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J.M. WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB nakazującą rozbiórkę. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 1879/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. M. na ww. decyzję WINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, iż skarżący nie legitymował się pozwoleniem na budowę, a więc do prac doszło w warunkach samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. PINB określił opłatę legalizacyjną na kwotę 225 tys. złotych. Kontrola tego aktu przez organ II instancji, a następnie wyroki WSA w Warszawie i NSA, potwierdziły słuszność tego rozstrzygnięcia. Organ był związany rozstrzygnięciami wydanymi w sprawie, zarówno co do charakteru obiektu jako samowoli budowlanej, jak i przyjętego trybu postępowania i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku nieuiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę samowoli budowlanej. Działania organu w tym zakresie nie mają charakteru uznaniowego, a jego działanie ogranicza się do wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę. Skoro więc organ stwierdził, że skarżący nie uiścił ustalonej opłaty legalizacyjnej, zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia wskazanej treści. W związku z tym, należy uznać, że decyzja WINB nie jest obarczona wadliwością w tym zakresie. W związku z tym Sąd I instancji za chybione uznał podniesione przez skarżącego zarzuty kwestionujące prawidłowość przyjętego przez organy nadzoru trybu mającego służyć wyeliminowaniu stanu niezgodnego z prawem, jak i terminu w którym miało dojść do zaistnienia samowoli budowlanej. Sąd I instancji w tym zakresie, podobnie jak i organ administracji, jest związany prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Nieuzasadniony był też w ocenie Sądu I instancji zarzut dotyczący niezawieszenia postępowania w związku z wniesiona przez skarżącego skargą na decyzję Ministra Finansów odmawiającą umorzenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ wydaje nakaz rozbiórki, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. Ostatni z przywołanych przepisów nakłada na organ nadzoru obowiązek zawieszenia postępowania, w przypadku złożenia przez stronę wniosku wskazanego w art. 67a Ordynacji podatkowej, a więc także wniosku o umorzenie określonej opłaty. Został on dodany ustawą nowelizacyjną z dnia 20 lutego 2015 r. i wszedł w życie 27 czerwca 2015 r.. Zgodnie z art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym w momencie wydawania rozstrzygnięcia na organie nie ciążył bezwzględny obowiązek zawieszenia postępowania. Gdyby przyjąć że organ miał taki obowiązek, to postępowanie musiałoby być zawieszone do momentu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Ostateczna decyzja w przedmiocie umorzenia została wydana przez Ministra Finansów i Rozwoju w dniu [...] grudnia 2016 r. Ponadto skarga J. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 586/17. W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżył ww. wyrok z dnia 16 maja 2018 r. w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2.018, poz. 1302; zwanej dalej: p.p.s.a.) polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji WINB pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez WINB przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja WINB zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.p.a., obligujących tenże organ i organ, którego decyzję rozpoznawał on w trybie kontroli odwoławczej, do samodzielnego i wszechstronnego zebrania a następnie wnikliwego i szczegółowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co nie doszło do poczynienia przez ten organ własnych ustaleń faktycznych, czy po stronie skarżącego doszło do samowoli budowlanej a także nie wyjaśniono należycie czasu podjęcia przez niego czynności w zakresie oczyszczania stawu, które tak zostały zakwalifikowane, a w konsekwencji do zastosowania przepisu prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu administracyjnym winna nastąpić należyta ocena okoliczności faktycznej o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a mianowicie tego, czy skarżący J. M. dopuścił się samowoli budowlanej a jeżeli tak, to w jakim czasie. Sposób procedowania w powyższym zakresie przez organy administracji obu instancji podlegał następnie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącego J. M. organy administracji uchyliły się od poczynienia w omawianym zakresie ustaleń faktycznych w oparciu o przeprowadzone przez siebie dowody. Skarżący kasacyjnie zakwestionował sposób poczynienia ustaleń faktycznych przez organy administracji publicznej, zaakceptowany następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, a mianowicie - art 49 Prawa budowlanego i to w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., podczas gdy winien tu mieć co najwyżej zastosowanie tenże przepis w brzmieniu obowiązującym przed tą datą - o ile ustalono by ponad wszelką wątpliwość, iż przedsięwzięte przez J. M. czynności w zakresie oczyszczania stawu można w ogóle zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli przewidzianej przez art 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. nie dostrzegł wyżej uchybień w zakresie zebrania i oceny dowodów na etapie postępowania administracyjnego. To w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania przez WSA błędnego sposobu procedowania w zakresie poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie daty ewentualnej samowoli budowlanej, o ile rzeczywiście miała ona miejsce. Następstwem tychże ustaleń stało się zastosowanie prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, nie zaś ewentualnego zastosowania przepisu art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. (P 27/05). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazałą się bezzasadna. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a motywy wydanego rozstrzygnięcia powinny zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji trafnie ocenił, że stan faktyczny sprawy został przez organy nadzoru budowlanego ustalony w sposób prawidłowy. Organu ustaliły, że w sprawie zostało wydane postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę na postanowienie WINB w tym przedmiocie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1193/14. Kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz trybu przeprowadzenia legalizacji zostały już ustalone na wcześniejszym etapie postępowania, a organy nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji na mocy art. 153 p.p.s.a. związane były zapadłymi w sprawie wyrokami. Nie mogą zatem na tym etapie postępowania skuteczne okazać się podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty mające na celu podważenie oceny, że w sprawie doszło do samowoli budowlanego, czasu wykonania robót, a także trybu prowadzonego postępowania. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § p.p.s.a. mający polegać na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji WINB pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i mógłby samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli, a do takiej sytuacji nie doszło w niniejszej sprawie. Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wyjaśnia, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazują rozbiórkę obiekty budowlanego. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej, jest bezsprzecznie warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego organ nie bada zasadności nałożonej opłaty oraz nie dokonuje ponownej kwalifikacji robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że skarżący kasacyjnie nie uiścił opłaty legalizacyjnej w terminie. Postanowienie ustalające opłatę lagalizacyjną zostało poddane kontroli sądów admnistracyjnych. W tych okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.