II OSK 520/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni B. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 948/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni B. w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr XLVII/1457/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółdzielni B. w W. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 948/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Spółdzielni B. w W. (dalej: spółdzielnia, skarżąca kasacyjnie, strona) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 15 kwietnia 2021 r. nr XLVII/1457/2021 (dalej: uchwała, plan, plan miejscowy) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: oddalił skargę w części obejmującej działki o nr ew. [...], [...], [...] położone w obrębie [...] w dzielnicy [...] (pkt 1.) oraz odrzucił skargę w pozostałej części (pkt 2.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Rada, organ) uchwaliła 15 kwietnia 2021 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...]. W skardze na powyższą uchwałę spółdzielnia zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 15 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie, skutkujące brakiem zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady z 10 października 2006 r. ze zm. (dalej: studium) i przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 12 do studium), a także pominięciem wynikających z u.p.z.p. zasad planowania przestrzennego: zasady kształtowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju; 2) art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika obowiązek ujęcia w stałych elementach sporządzonego uzasadnienia do projektu planu miejscowego i uchwały konkretnych informacji, ustaleń i danych, co w konsekwencji mogło skutkować błędem w ustaleniach faktycznych przy podejmowaniu uchwały; 3) art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie procedury uchwalania zaskarżonej uchwały, w tym w szczególności niezapewnienie możliwości zapoznania się z ogłoszeniem o uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu osobom, które z uwagi na wiek, stan zdrowia i w warunkach epidemii pozbawione były możliwości powzięcia informacji na ten temat z tradycyjnych form komunikacji z mieszkańcami i możliwości zgłoszenia uwag do projektu planu, a to w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z 23 października 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1871), co w ocenie spółdzielni miało istotny wpływ na wynik postępowania i podjętej przez organ uchwały i skutkowało naruszeniem słusznego interesu prawnego strony skarżącej i jej członków. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, jak również o zobowiązanie organu do przedłożenia odpisu lub wyciągu dokumentów powołanych w skardze z uwagi na fakt, iż spółdzielnia dysponuje jedynie kopiami tych dokumentów i nie była w stanie samodzielnie ich uzyskać z uwagi na ich archiwalny charakter. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r. stwierdził, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności podniesiono, że spółdzielnia nie jest właścicielką nieruchomości położonych na terenie objętym planem – jest nim Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: miasto). Jednocześnie zaznaczono, że z nadesłanych dokumentów wynika, że jest następcą prawnym podmiotu, na rzecz którego decyzją administracyjną oddano znaczną część gruntów leżących w obszarze obowiązywania planu w użytkowanie wieczyste. Zaznaczono, że spółdzielnia nie zawarła umowy użytkowania wieczystego, wobec czego w/w decyzja administracyjna nie została "skonsumowana" w taki sposób, aby uznano spółdzielnię za użytkownika wieczystego gruntów leżących na obszarze obowiązywania planu. Wskazano, że spółdzielnia przedstawiła umowę dzierżawy nr [...] z 31 grudnia 2020 r. zawartą przez spółdzielnię z miastem, na mocy której stała się dzierżawcą gruntów zabudowanych o powierzchni ponad 38 ha, w tym znajdujących się na obszarze obowiązywania planu działek o nr ew. [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w dzielnicy [...]. Zdaniem sądu wojewódzkiego, spółdzielnia wykazała uprawnienie do wniesienia skargi na plan miejscowy w odniesieniu do w/w działek. Podniesiono, że umowa dzierżawy została zawarta z miastem, którego organ wydał zaskarżoną uchwałę. Wyjaśniono, że umowa dzierżawy przewidywała przeznaczenie na cel mieszkaniowo-usługowy oraz wskazywała, że nieruchomość wydzierżawiana znajduje się już w posiadaniu spółdzielni na podstawie poprzednich umów. W ocenie sądu pierwszej instancji z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1208 ze zm.; dalej: u.s.m.) nie wynika w sposób samodzielny aktualna legitymacja skargowa spółdzielni w ramach kontroli legalności planu miejscowego - to ekspektatywa wynikająca z tych przepisów (i uprawdopodobniona przez spółdzielnię szeregiem decyzji załączonych do skargi) wskazuje na zasadność merytorycznego rozpoznania skargi. W związku z powyższym sąd wojewódzki rozpoznał merytorycznie skargę w odniesieniu do działek o nr ew. [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w dzielnicy [...]. Stwierdził również, że spółdzielnia nie wykazała swojej legitymacji w odniesieniu do pozostałej części obszaru uregulowanego zaskarżoną uchwałą - dlatego odrzucił skargę w tej części (pkt 2.). Zdaniem WSA w Warszawie zaskarżona uchwała została podjęta w toku postępowania, które nie obejmowało istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego. Podniesiono, że spółdzielnia wskazywała, że część społeczności lokalnej została pozbawiona możliwości udziału w procedurze planistycznej z uwagi na jej niedostosowanie do realiów związanych ze stanem epidemii. Sąd wojewódzki stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa jako podmiot odrębny od jej członków, nie jest wyposażony w prawo do reprezentacji interesów indywidualnych swoich członków względem organów państwa, w tym w ramach skargi na akt prawa miejscowego. Dalej podniesiono, że spółdzielnia nie wykazała, aby zarzuty w kwestii trybu uchwalania zaskarżonej uchwały miały negatywny wpływ na jej interes prawny, tj. na możliwość wykonywania jej zadań i uprawnień. W ocenie sądu wojewódzkiego przepisy przyjęte w celu dostosowania standardowych rozwiązań do realiów epidemii, nie przewidywały żadnych regulacji szczególnych, które nie zostałyby zastosowane w toku kontrolowanej procedury. Zaznaczono, że żadne działanie organu nie pozbawiło zainteresowanych możliwości uczestnictwa w dyskusji. Dalej, że dotyczy to również przebiegu posiedzenia Komisji Architektury i Ochrony Środowiska Rady Dzielnicy [...] z 8 marca 2021 r. oraz obrad sesji Rady tej Dzielnicy z 9 marca 2021 r. – tym bardziej, że przepisy u.p.z.p. nie zaliczają tych posiedzeń do zasadniczych elementów procedury planistycznej. W kwestii ograniczenia związanego z publicznym udostępnieniem do wglądu projektu planu miejscowego w okresie stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, to również i w tym zakresie strona skarżąca nie wykazała, aby pozbawiło to ją możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją planistyczną. W ocenie sądu wojewódzkiego, sposób rozpatrzenia uwag spółdzielni przez Radę nie naruszał prawa. Wyjaśniono, że w załączniku do uchwały, zawierającym informację o sposobie rozpatrzenia uwag, zawarto wszystkie uwagi zgłoszone przez spółdzielnię. Organy planistyczne prawidłowo przytoczyły istotę każdej z uwag, wskazując precyzyjnie na treść postulatu. Podniesiono, że uzasadnienie uwag zgłoszonych przez spółdzielnię spełnia swoją podstawową funkcję, tj. ujawnia motywy, którymi kierowała się Rada odmawiając ich uwzględnienia. Zaznaczono, że z wykazu uwag wniesionych do wyłożonego planu miejscowego (26 października 2020-18 listopada 2020) wynika, że 10 ze zgłoszonych przez nią wówczas 21 uwag zostało uwzględnionych w całości lub częściowo. Tym samym spółdzielnia nie została pozbawiona możliwości zapoznania się z projektem planu w okresie jego wyłożenia do publicznego wglądu, skoro zgłosiła szereg uwag odnoszących się do treści tego projektu. W ocenie WSA w Warszawie zaskarżona uchwała nie została również wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Wskazano, że studium nie nakazuje takiego zagospodarowania spornego skrzyżowania al. [...] i ul. [...], aby w części uregulowanej zaskarżoną uchwałą przy tym skrzyżowaniu była zlokalizowana dominanta wysokościowa. Ponadto z uwagi na granice obszaru uregulowanego zaskarżonym planem, nie ma podstaw do stwierdzenia, aby taka dominanta (wysokościowa lub inna) musiała znajdować się w każdym z narożników skrzyżowania stanowiącego centrum dzielnicowe/lokalne. Podkreślono, że ustalenia studium odnoszące się do konkretnego obszaru (w tym do obszaru centrum lokalnego) muszą "bilansować się" na całym tym obszarze, zgodnie z jego granicami wyznaczonymi w studium. Oznacza to, że u.p.z.p. dopuszcza, aby niektóre fragmenty obszaru wyznaczonego jako centrum lokalne/dzielnicowe przez studium, w ogóle nie zawierało wyróżników urbanistycznych – jeżeli tylko ich lokalizacja jest przewidziana w innym miejscu tego obszaru. Podniesiono, że w tym zakresie organ podał, że 2 z 4 narożników tego skrzyżowania przewidują dominanty wysokościowe. Zaznaczono, że Rada słusznie wskazała, że poprawne kształtowanie ładu przestrzennego ma umożliwić wprowadzanie odpowiednich parametrów zabudowy, w tym określanie dominant wysokościowych w nawiązaniu do otaczającego krajobrazu. Zatem, nie sposób zarzucić organom planistycznym naruszenia prawa, które miałoby polegać na nieuwzględnieniu dominanty wysokościowej na terenie przylegającym do skrzyżowania ul. [...] i al. [...], albowiem obowiązek takiego zagospodarowania tej przestrzeni nie wynikał ani z przepisów prawa powszechnie obowiązującego ani też z ustaleń studium. W ocenie sądu pierwszej instancji, ustalenie kwestionowanej wysokości zabudowy na obszarze przylegającym do skrzyżowania ul. [...] i al. [...] nie narusza również innych zasad sporządzania planu miejscowego. Wskazano, że u.p.z.p. nie nakłada na organy planistyczne obowiązku zdefiniowania pojęcia "wysokość zabudowy", lecz wymaga, aby w planie miejscowym określono parametr tej wysokości w taki sposób, aby organy administracji architektoniczno-budowlanej mogły zweryfikować projekty budowlane, a organy nadzoru budowlanego sprawdzić wykonane inwestycje. Zdaniem WSA w Warszawie plan miejscowy spełnia te wymogi, bo parametr ten określa w sposób jednoznaczny, wskazując, że ustala się, na całym obszarze planu, maksymalną wysokość obiektów budowlanych wraz z umieszczonymi na nich urządzeniami lub obiektami budowlanymi oraz naturalnymi – 150 m n.p.m., z zastrzeżeniem, że dla budynków obowiązują maksymalne wysokości zabudowy określone w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów (§ 10 ust. 1 pkt 6), tj. maksymalna wysokość zabudowy: 20,0 m (art. 17 ust. 4 pkt 6), maksymalna wysokość zabudowy: 33,0 m (art. 18 ust. 4 pkt 6), maksymalna wysokość zabudowy: 6,0 m (art. 19 ust. 4 pkt 6), maksymalna wysokość zabudowy: 10,0 m; (art. 10 ust. 4 pkt 5). Zatem z uwagi na brzmienie § 10 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, maksymalna wysokość zabudowy w wartościach przewidzianych w § 17-20 tej uchwały, odnosi się do budynków, a definicja wysokości budynków została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zdaniem sądu wojewódzkiego wysokość zabudowy ustalona w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do zabudowy 1U(MW) nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego. Wysokość ta koresponduje z istniejącą zabudową pierzei al. [...], co wynika nie tylko z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. "b" zaskarżonej uchwały, która pośród zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie struktury funkcjonalno-przestrzennej ustala realizację nowej zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej poprzez (m.in.) nawiązanie wysokości nowej zabudowy do wschodniej pierzei al. [...]. Również użycie w § 17 pkt 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały słowa "parter" nie narusza zasad przyzwoitej legislacji, albowiem jest to pojęcie języka potocznego i może być wykładane zgodnie z ogólnymi technikami wykładni. Podobnie w kontekście "kondygnacji -1", organy architektoniczno-budowlane nie będą miały problemu z dopasowaniem kondygnacji, nawet w przypadku budynku, do którego wejścia zlokalizowano na różnych poziomach gruntu. Z kolei rozwiązanie dotyczące skomunikowania w zasadzie odpowiadają istniejącym zasadom, w szczególności w zakresie wjazdu z ul. [...]. Podniesiono, że spółdzielnia nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów wskazujących na to, że jej interes prawny dozna uszczerbku z powodu takiej organizacji obsługi komunikacyjnej, jaka została przyjęta w zaskarżonej uchwale. Podsumowując w ocenie WSA w Warszawie zarzuty skargi okazały się niezasadne. Również nie stwierdzono aby zaskarżona uchwała – w granicach wynikających z interesu prawnego strony skarżącej – była dotknięta jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółdzielnia, zaskarżając go części w jakiej skarga została oddalona tj. co do oddalenia żądania stwierdzenia nieważności, ewentualnie stwierdzenia niezgodności zaskarżonej uchwały zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) - skarżącej kasacyjnie przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu planu także w odniesieniu do pozostałych działek gruntu objętych zakresem planu, które to działki przylegają do nieruchomości pozostających we władaniu skarżącej kasacyjnie, a ich zagospodarowanie w zakresie dojazdu do nieruchomości pozostających we władaniu skarżącej kasacyjnie ma wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżącej kasacyjnie; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. "133 § 1 i 134 § 1 k.p.a." w związku z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i interpretację w/w przepisu prawa materialnego, polegające na stwierdzeniu, że procedura konsultacji zapisów zaskarżonego planu została wypełniona, a wymogi określone w przepisach u.p.z.p. dotyczące udziału społeczeństwa i osób zainteresowanych w procedurze uchwalania planu spełnione, podczas gdy analiza zrealizowanych czynności planistycznych prowadzi do wniosku, że projekt planu wyłożono w okresie, warunkach i w sposób nieczyniący zadość ww. unormowaniu ustawy planistycznej, a ponadto, że pomimo uwzględnienia części uwag do projektu planu, organ nie zrealizował obowiązków określonych w art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. polegających na ponownym wyłożeniu projektu planu uwzględniającego naniesione wskutek zgłoszonych uwag liczne zmiany w projekcie planu; c) art. 133 § 1 i 134 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oparcie wyroku na analizie nie wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnieniu okoliczności dotyczących indywidualnie skarżącej kasacyjnie, które kształtują sytuację prawną tego podmiotu odmiennie i w efekcie brak przyjęcia i uwzględnienia przez sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie, jako spółdzielnia mieszkaniowa, nie została wskutek przyjęcia planu znacząco ograniczona w możliwości realizacji jego zapisów i inwestycji na nieruchomości objętej spornym planem miejscowym, bądź też że zostały nałożone na nią obowiązki, których spełnienie może być bardzo utrudnione a także niestwierdzenie nieważności ustalenia przeznaczenia części nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości skarżącej kasacyjnie (działki nr [...], [..] i [...]) w zaskarżonej uchwale w sytuacji niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, co wyrażało się w sprzeczności pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały, a treścią studium w zakresie przeznaczenia, zgodnie ze studium, terenu objętego zaskarżoną uchwałą przy jednoczesnym znacznym utrudnieniu lub uniemożliwieniu realizacji wskazanego celu na nieruchomościach należących do skarżącej kasacyjnie; d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej: k.c.), poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji błędnego zastosowania naruszonych przepisów poprzez niewłaściwe uznanie, że interes indywidualny skarżącej kasacyjnie oraz interes publiczny zostały skonfrontowane i wyważone, podczas gdy nastąpił brak dostatecznego rozważenia możliwości zagospodarowania obszaru objętego planem przez skarżącą kasacyjnie, będącą podmiotem o określonym charakterze prawnym i przedmiocie działania i realizowanych obowiązków, a tym samym naruszenie przez organ administracyjny zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie przysługującego skarżącej kasacyjnie prawa własności; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia kwestii i odniesienia się do zarzutów obejmujących postanowienia planu dotyczące obsługi komunikacyjnej objętego planem terenu, w tym niezgodności z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.; dalej: rozporządzenie), które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziły do oddalenia przez sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargi złożonej przez skarżącą kasacyjnie, w sytuacji, kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. przesłanki warunkujące konieczność stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały, uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółdzielnia wniosła o uchylenie wyroku sądu I instancji i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały; zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z 3 lutego 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z 17 lipca 2023 r. spółdzielnia podtrzymała treść skargi kasacyjnej, jak i wszystkie podniesione zarzuty i wnioski. Na rozprawie przed NSA w dniu 26 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie sprecyzował, że wnosi o uchylenie obydwu punktów zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. W zakresie rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi odnośnie pozostałych działek ewidencyjnych, objętych planem (pkt 2. sentencji) , to należy stwierdzić, że stanowisko Spółdzielni nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na gruncie w/w przepisu w utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 137/15, 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17). Spółdzielnia nie tylko, że nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) owych pozostałych działek, ale także nie legitymuje się takim tytułem prawnym do działek nr 4/11, 4/12 i 16/3. WSA w Warszawie przyznał jej interes prawny w zakresie w/w działek, co nie oznacza, że takowy status dotyczy także obszaru planu co do terenu drogi gminnej lokalnej, stanowiącej ul. [...] (4.KD-L). Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby plan w zakresie terytorialnym, do którego strona nie dysponuje umową dzierżawy zawierał takie uregulowania, które naruszyłyby interes prawny spółdzielni. Przyjmuje się co prawda, że właściciel działki sąsiedniej może mieć interes prawny w zaskarżeniu ustaleń planu z racji potencjalnego negatywnego oddziaływania dopuszczonych inwestycji na sposób wykorzystania jego nieruchomości (vide np. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1399/21). Zatem w szczególnych sytuacjach występuje możliwość zaskarżenia planu w zakresie regulacji, które dotyczą działki sąsiadującej z terenem stanowiącym własność skarżącego (tutaj na zasadzie wyjątku prawo obligacyjne). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba wykazać, że negatywnie wpływała ona na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Spółdzielnia nie wykazała, że ustalony przebieg drogi publicznej 4.KD-L negatywnie wpływa na jej sytuację prawną jako dzierżawcy gruntów sąsiednich. Wręcz przeciwnie zdaniem NSA – obszar we władaniu Spółdzielni musi być skomunikowany z systemem dróg publicznych. Skomunikowanie wydzielonych terenów 2MW i 4MW, a w szczególności 3.KS z drogą 4.KD-L zapewnia ciąg pieszo-jezdny (5.KPJ), a następnie droga publiczna 4.KD-L. Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w BIP na swojej stronie, na okres 21 dni oraz organizuje w tym czasie przynajmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że projekt planu był procedowany w warunkach pandemii Covid-19 i mieszkańcy (osoby starsze) mogli mieć trudności w zapoznaniu się z tym projektem. Skarżąca jako osoba prawna ma swój własny indywidualny interes, aby brać udział w procedurze uchwalenia planu. Spółdzielnia aktywnie uczestniczyła w tej procedurze, składała wnioski oraz uwagi do projektu planu i część z nich została uwzględniona przez organ wykonawczy (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.). Natomiast uwagi nieuwzględnione, zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., zostały przekazane Radzie wraz z projektem planu. Nade wszystko spółdzielnia brała udział w dyskusji publicznej nad projektem planu zorganizowanej w dniu 4 listopada 2020 r. na platformie internetowej (protokół z przeprowadzenia dyskusji w aktach planistycznych). Poza stroną udział w tych konsultacjach brały inne podmioty, w tym mieszkańcy. Prawo skarżącej kasacyjnie do udziału w procedurze zostało zatem zrealizowane. Przy czym działała ona także w imieniu wszystkich spółdzielców (art. 1 § 1 ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, Dz. U. z 2021 r. poz. 648 ze zm.). Nie jest natomiast spółdzielnia uprawniona w ramach skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do występowania w imieniu innych podmiotów, którzy zamieszkują ten obszar bowiem skarga nie ma charakteru actio popularis, a zaskarżenie planu miejscowego co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza on interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Przekłada się to na charakter zarzutów, które muszą wiązać się z indywidualną sytuacją skarżącego uchwałę, nie zaś sytuacją innych podmiotów. Każda z osób, która wykazałaby swój własny interes prawny w zaskarżeniu planu uprawniona byłaby do podnoszenia zarzutu, w jakich warunkach dyskusja publiczna odbywała się i ze względu na taki tryb była pozbawiona możliwości udziału i ewentualnie zgłoszenia uwag do projektu uchwały. Spółdzielnia natomiast realizuje swój własny interes prawny, w tym prawa jej członków i efektywnie go skonsumowała, zarówno na etapie procedury planistycznej, jak i poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego. Zasadnie WSA w Warszawie ocenił, że jako podmiot odrębny od jej członków, spółdzielnia nie jest wyposażona w prawo reprezentacji interesów indywidualnych swoich członków względem organów państwa. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (tak np. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2528/18). Zakres i sposób związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ramy te wyznaczają jednak zapisy studium w ich całokształcie, w tym przewidziane w nim możliwości odstępstw od wyznaczonych zasad. Proces kontroli planu w aspekcie, czy nie narusza on ustaleń studium stanowi pewien proces weryfikacji, który poprzedza ustalenie kierunków przyjętych w studium, a następnie realizacja tych kierunków w planie. Jednocześnie konieczne jest merytoryczne porównanie obu tych dokumentów, aby kontrola ta spełniała kryteria kontroli sądowej. Sądy administracyjne bowiem kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takim odniesieniem jest art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to, że stosując art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny winien zbadać, czy przyjęte w planie rozwiązania planistyczne nie kolidują z kierunkami wyznaczonymi w studium. Zdaniem NSA proces tej kontroli był prawidłowy, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeanalizowano relewantne obszerne fragmenty studium i wywiedziono, że przewidziana w nim dominanta urbanistyczna nie oznacza wymogu, aby na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] we wszystkich czterech kwartałach znajdowały się dominanty wysokościowe. Po wtóre kluczowe dla tej sprawy jest pojęcie dominanty urbanistycznej. Spółdzielnia bowiem utożsamia to pojęcie z wysokością budynku wyróżniającą się pośród istniejącej zabudowy. I tak studium stanowi, że istotne jest zaakcentowanie centrów dzielnicowych i lokalnych jako dominat (wyróżników) urbanistycznych o wysokich walorach architektonicznych. Dominantą, jak słusznie zauważył WSA w Warszawie, nie jest jedynie dominanta wysokościowa. Spór bowiem dotyczy tego, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym przewidziano na obszarze obecnej jednostki 1.U(MW) zabudowę 14 - kondygnacyjną. Zdaniem NSA rozumienie dominanty urbanistycznej nie może być utożsamione z dominantą wysokościową, gdzie kryterium takiego oznaczenia jest dominacja danej zabudowy wysokością nad otaczającą zabudową. Studium nie wyjaśnia szerzej pojęcia dominanty urbanistycznej, co wymaga skonkretyzowania na etapie uchwalenia planu. Dominanta urbanistyczna zdaniem NSA to zabudowa niewątpliwie wyróżniająca się względem zabudowy wokół, ale niekoniecznie wysokością, lecz walorami urbanistycznymi takimi jak estetyka, ciekawe i oryginalne rozwiązania architektoniczne, użyte materiały do budowy. Innymi słowy planowana zabudowa musi odróżniać się pod względem urbanistycznym i architektonicznym, niekoniecznie zaś wysokościowym jak postuluje to spółdzielnia. Poza wszystkim jak słusznie zauważył WSA w Warszawie dominanta wysokościowa znajduje się w dwóch kwartałach tego skrzyżowania, co nie oznacza, że w pozostałych również muszą znaleźć się takie dominanty. Utożsamienie dominanty urbanistycznej, o której mowa w studium z dominantą wysokościową - jest nieuprawnione. Przyjęta w planie wysokość zabudowy realizuje zamysł studium, a temu służą konkretne rozwiązania projektowe, koncepcyjne, nie zaś wyłącznie wysokość. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizacja jednak władztwa planistycznego nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Stanowi o tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do zmian w zakresie jego zagospodarowania. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty gminnej, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej (vide wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19). Naruszenia władztwa planistycznego strona upatruje przede wszystkim w tym, że uchwalony plan nie zezwala na wybudowanie na skrzyżowaniu wielokondygnacyjnego budynku w jednostce 1.U(MW). Gmina jest decydentem ustalającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Uszczegółowienie znajduje się w art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym wynikająca z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Poszanowanie własności nie oznacza jednak, że wszelkie plany inwestycyjne właściciela będą mogły zostać zrealizowane. W tej sprawie ważenie interesu prywatnego (wnioski o zmniejszenie wysokości zabudowy składane przez mieszkańców) oraz planów inwestycyjnych skarżącej, co jest kluczowym mechanizmem przy uchwalaniu planu miejscowego, doprowadziło do zachowania zasady proporcjonalności. Spółdzielnia uzyskała prawo do inwestowania, ale w mniejszej skali od oczekiwanej. W konsekwencji władztwo planistyczne nie zostało przekroczone. Jako nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia kwestii obsługi komunikacyjnej. WSA w Warszawie co prawda krótko, niemniej odniósł się do tej kwestii (str. 46 uzasadnienia wyroku). Obowiązek ustalenia w planie systemu dróg zawarty jest w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Nie wynika jednak z niego obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Należy podkreślić, że podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe, muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych – vide wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 2089/23. Jednocześnie ciąg pieszo-jezdny został przewidziany od samego początku w projekcie planu, w przebiegu jak na rysunku i uzgodniony przez zarządcę drogi. Natomiast co do § 113 ust. 7 rozporządzenia, to należy podkreślić, że przepis ten znajduje zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), nie zaś w toku uchwalenia planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako bezzasadna na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.