II OSK 2528/18

Dnia 27 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1341/17 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1341/17, oddalił skargę H. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., którym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu administracji z [...] maja 2009 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania przez organ administracji skarżącej o konieczności podania konkretnej daty, w której skarżąca dowiedziała się o możliwości wznowienia postępowania, oraz że istotne jest ustalenie sfałszowania dokumentów dotyczących pomiarów budynku w postępowaniu karnym i w konsekwencji uznanie, że skoro skarżąca nie wskazała, kiedy dowiedziała się o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania, jej skarga podlegała oddaleniu, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i w konsekwencji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności przepisów o postępowaniu dowodowym poprzez nieuwzględnienie dowodu w postaci kopii mapy inwentaryzacji powykonawczej i projektu zagospodarowania działki, według którego został wybudowany budynek, którego dotyczy sprawa, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że zachodziła podstawa wznowienia postępowania. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z akt administracyjnych oraz twierdzeń stron wynikają następujące istotne okoliczności sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] marca 2009 r. nakazał Z. P. rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] dlatego, że wskazany budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, mianowicie bliżej niż przewidywał to projekt w stosunku do granicy z działką nr [...] i inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków w celu zalegalizowania tak wybudowanego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] maja 2009 r., rozpoznając odwołanie Z. P. na decyzję o nakazie rozbiórki, utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1276/09, oddalił skargę Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2009 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 127/10, oddalił skargę kasacyjną Z. P. na wskazany wyrok WSA w Krakowie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił uchylenia, na skutek podania Z. P. o wznowienie postępowania opartego na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i twierdzeniu, że wystąpił o rozgraniczenie działek nr [...] i [...], decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. Rozpoznając odwołanie Z. P. od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał ją w mocy. Z. P. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r. wniósł skargę do WSA w Krakowie, który wyrokiem z 5 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2389/13, skargę oddalił. NSA postanowieniem z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1533/14, oddalił skargę kasacyjną Z. P. od wyroku WSA w Krakowie z 5 marca 2014 r. NSA uznał, że wniosek o rozgraniczenie działek nr [...] i [...] nie stanowi nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał też, że Z. P. w postępowaniu administracyjnym przyznał, iż budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany o około 50 – 70 cm bliżej granicy sąsiedniej działki niż przewidziano to w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Skarżąca nabyła działkę nr [...] od Z. P. na podstawie umowy darowizny z [...] marca 2013 r. 27 października 2015 r. w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania nakazu rozbiórki skarżąca złożyła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] pismo z tej samej daty, w którym twierdziła, że budynek został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym i w związku z tym zażądała anulowania decyzji o jego rozbiórce. Na skutek pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 3 marca 2016 r. i 21 marca 2016 r., zawierających wyjaśnienie okoliczności prawnych i wezwanie do sprecyzowania stanowiska, skarżąca złożyła do tego organu administracji pismo z 29 marca 2016 r. zatytułowane "Wniosek o wznowienie postępowania", w którym twierdziła, że budynek został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, w szczególności, że jest usytuowany w stosunku do granic sąsiednich działek z zachowaniem przepisów prawa. Ponadto we wskazanym piśmie bez szerszego uzasadnienia skarżąca powołała art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Po przekazaniu pisma skarżącej z 29 marca 2016 r. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] organ ten pismem z 27 czerwca 2016 r. wezwał skarżącą do wskazania okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania oraz wyjaśnienie, kiedy dowiedziała się o tych okolicznościach. Odpowiadając na wskazane pismo skarżąca pismem z 7 lipca 2016 r. wyjaśniła, że o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania dowiedziała się w marcu 2016 r. Ponadto w piśmie tym zawarto wyjaśnienia dotyczące zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oraz zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, z których wynika, że skarżąca uważa, iż budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. przyjął, że skarżąca wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Następnie wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały sfałszowane lub że zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie w sprawie sfałszowania tych dowodów. Uznał przy tym, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w przypadku powołania się na podstawę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. strona postępowania powinna przedstawić orzeczenie właściwego sądu lub innego organu stwierdzające sfałszowanie dowodu. Ponadto wskazał, że skarżąca w piśmie z 7 lipca 2016 r. wyjaśniła, że o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania dowiedziała się w marcu 2016 r., ale nie wskazała, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ przy tym uznał, że to strona postępowania, która domaga się wznowienia postępowania, powinna udowodnić, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie. W tych okolicznościach organ administracji uznał, że zachodzą podstawy do odmowy wznowienia postępowania stosownie do art. 149 § 3 k.p.a., przy czym zasadniczym powodem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było to, że "z uwagi na brak w rozpatrywanej sprawie orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego sfałszowanie dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nie można określić daty początkowej terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji z tym jedynie zastrzeżeniem, że wskazał na wyjątki od obowiązku stwierdzenia sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu przewidziane w art. 145 § 2 i 3 k.p.a., stwierdzając, że organy administracji pod tym kątem nie analizowały okoliczności sprawy, uznając jednakże, że uchybienie w tym zakresie nie miało istotnego znaczenia, gdyż okoliczności wymienione w powołanych przepisach nie występowały. Oceniając we wskazanych okolicznościach sprawy podstawy kasacyjne NSA stwierdza, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. nie jest zasadna, gdyż skarżąca w postępowaniu administracyjnym została wystarczająco poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, pismem organu administracji pierwszej instancji z 27 czerwca 2016 r. W piśmie tym wezwano skarżącą na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku o wznowienie postępowania z 29 marca 2016 r. przez "jednoznaczne wskazanie i udokumentowanie terminu w którym dowiedziała się [...] o okoliczności (okolicznościach) stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania oraz o wskazanie okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania tj. dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a które okazały się fałszywe". Oparcie wskazanego wezwania na art. 64 § 2 k.p.a. nie było zasadne, jednakże nie ma to istotnego wpływu na to, że wyraźnie wezwano skarżącą do wskazania dowodu, który został sfałszowany. Mimo tego skarżąca takiego dowodu nie wskazała. Zauważyć także należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym skarżąca, mimo że od 14 grudnia 2017 r. była reprezentowana przez adwokata nie wskazała dowodu, który został sfałszowany. Twierdzenie, że zostały sfałszowane pomiary budynku jest zbyt ogólne. Z akt administracyjnych wynika, że istota usytuowania budynku, którego dotyczy sprawa, na działce nr [...] w stosunku do granic sąsiednich nieruchomości, w szczególności działki nr [...], sprowadza się do tego, że budynek został jakoby usytuowany z uwzględnieniem granicy wynikającej z dokumentów geodezyjnych, gdy rzeczywistą granicę wyznaczała linia ogrodzenia usytuowana w głąb działki nr [...]. W związku z tym w sprawie wykonywano pomiary podczas dowodu z oględzin miejsca inwestycji oraz inne pomiary dokumentowane mapami. Pomiarów tych dokonywano w czasie, gdy stroną postępowania był poprzednik prawny skarżącej Z. P., który również domagał się wznowienia postępowania, jednakże nie na takiej samej podstawie wznowienia, co skarżąca. W tych okolicznościach niezbędne było, aby skarżąca jednoznacznie wskazała dowód, który jej zdaniem został sfałszowany. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby podanie o wznowienie postępowania powinno odpowiadać szczególnym wymogom formalnym. Jednakże należy przyjąć, że w takim podaniu należy co najmniej określić okoliczności, które zdaniem wnoszącego o wznowienie postępowania mają stanowić podstawę wznowienia postępowania. Okoliczności te powinny być określone dlatego, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym wnoszący podanie o wznowienie postępowania dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie NSA nie sposób ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie, gdy nie są znane okoliczności mające uzasadniać wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie konieczność podania konkretnych okoliczności mających zdaniem skarżącej uzasadniać wznowienie postępowania wynika także z tego, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2009 r., zaś jej uprawnienie do żądania wznowienia tego postępowania wynika z tego, że w 2013 r. nabyła własność nieruchomości, a więc także budynku, którego to postępowanie dotyczyło, zaś jej poprzednik prawny Z. P. już wcześniej nieskutecznie kwestionował decyzję o nakazie rozbiórki przed sądem administracyjnym oraz także nieskutecznie domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki. W tych okolicznościach wskazanie przez skarżącą konkretnych okoliczności mających jej zdaniem uzasadniać wznowienie postępowania było konieczne po pierwsze, w celu ustalenia, czy nie zachodzi niedopuszczalność żądania wznowienia postępowania z uwagi na wcześniejsze prawomocne oddalenie skarg na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2009 r. i z [...] lipca 2013 r., po drugie, w celu oceny wniesienia podania o wznowienie postępowania przez skarżącą w terminie z uwzględnieniem dowiedzenia się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania przez jej poprzednika prawnego. Wyjaśniając szerzej ostatnie stwierdzenie NSA wskazuje, że dopuszczalne jest żądanie wznowienia postępowania przez następcę prawnego strony postępowania, jednakże wówczas zarówno w celu oceny dopuszczalności wznowienia postępowania, jaki i w celu oceny zachowania terminu do złożenia takiego podania o wznowienie postępowania należy uwzględniać stan prawny odnoszący się poprzednika prawnego wnoszącego o wznowienie postępowania, jak i stan wiedzy tegoż poprzednika prawnego. W końcu w rozpoznawanej sprawie konieczne było podanie przez skarżącą konkretnych okoliczności uzasadniających jej zdaniem wznowienie postępowania, gdyż z okoliczności sprawy może wynikać, że złożone przez nią podanie o wznowienie postępowania nie opiera się na rzeczywistej podstawie wznowienie, gdyż zostało ono niejako zainspirowane wszczęciem postępowania egzekucyjnego, zaś wskazanie podstawy wznowienia było wynikiem wezwań organu administracji. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA skarżąca w wystarczający sposób została wezwana do uzupełnienia pisma mającego stanowić podanie o wznowienie postępowania i mimo tego nie wskazała konkretnych okoliczności mających uzasadniać jej zdaniem podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym organy administracji obu instancji trafnie, aczkolwiek z błędnym uzasadnieniem, uznały, że zachodziła podstawa do odmowy wznowienia postępowania. NSA zauważa, że w Kodeksie postępowania administracyjnego, mimo że w art. 149 § 3 k.p.a. wyraźnie stanowi się o możliwości odmowy wznowienia postępowania nie wyjaśnia się, jakie są przesłanki takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA podstawą wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może być także taka sytuacja, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, mianowicie niepodanie mimo wezwania okoliczności mających uzasadniać wznowienia postępowania, które prowadzi do niemożności oceny dopuszczalności wznowienia pod kątem złożenia podania o wznowienie postępowania w terminie oraz pod kątem złożenia tego podania w sprawie już prawomocnie rozstrzygniętej. Uwzględniając powyższe niezasadne są także pozostałe podstawy kasacyjne, które sprowadzającą się do zarzutu naruszenia przepisów prawa polegającego na tym, że odmówiono wznowienia postępowania, mimo że postępowanie powinno być wznowione. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.