II SA/Po 351/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. w sprawie ze skargi D. G. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2025 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji") po rozpatrzeniu zażalenia D. G. (dalej: "Skarżący") na postanowienie z dnia 07 stycznia 2024 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. W. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") uchylił je w części i w miejsce "ekspertyzy stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoła)" wskazał "ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego (stodoła) oraz ich wpływu na aktualny stan budynku stodoły", a w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 kwietnia 2024 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w m. S. , gm. K.. W wyniku kontroli PINB ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości w granicy z dz. o nr ewid.[...] znajduje się wiata o wym. 11,50m x 8,0 m o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym przykrytym blachą trapezową. Dach wiaty z jednej strony jest wsparty na ścianie murowanej wzmocnionej rdzeniami żelbetowymi (ściana umieszczona w granicy z działką o nr [...]), a z drugiej na podciągu stalowym wspartym z jednej strony na ścianie istniejącego budynku stodoły, z drugiej na tymczasowym słupie stalowym. W. wiaty wynosi ok. 4,0 m. budowę wiaty rozpoczęto w październiku 2023 r. W trakcie kontroli Skarżący nie przedstawił uzyskanego pozwolenia na budowę lub potwierdzenie dokonania zgłoszenia. Jednocześnie w trakcie kontroli PINB ustalił, że na dz. [...] znajduje się także budynek o wym. 10,00 x 19,00 i wysokości 7,30 m. Budynek posiada konstrukcję tradycyjną murowaną, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej przykryty blachą falistą. Zgodnie z ustaleniami PINB budynek ten pełni funkcję gospodarczą - stodoły, obory i przechowalni sprzętu rolniczego. Zgodnie z oświadczeniem właściciela budynek ten powstał w latach 70-tych XX wieku, a inwestorem był dziadek Skarżącego. W trakcie kontroli Skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalność wybudowania tego budynku. Jak ustalił organ powiatowy przedmiotowy obiekt został przebudowany. W ścianach zewnętrznych wykonano poszerzenia otworów bram wjazdowych, których wysokość na dzień kontroli wynosiła 4,5 m. Usunięto częściowo słupy drewniane zastępując je murowanymi filarami. W dniu kontroli nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Skarżący w dniu kontroli nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalność wykonanej przebudowy. Pismem z dnia 15 kwietnia 2024 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności przebudowy budynku gospodarczego, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w m. S., gm. K.. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r. PINB wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie budynku gospodarczego, położonego na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w m. S., gm. K.. W piśmie z dnia 13 maja 2024 r. Wójt Gminy K. wyjaśnił, że przedmiotowy budynek gospodarczy na dz. o nr ewid. r [...] w m. S. powstał na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 5 czerwca 1974 r. dla budynku inwentarskiego typ [...] Gmina K. wraz z udzieloną odpowiedzią przesłano dokumentacje projektową. Decyzją z dnia 22 maja 2024 r., znak: [...] PINB nałożył na Skarżącego, jako inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego (stodoła), położonego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w m. S. gm. K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 lipca 2024 r. czynności polegających na przedłożeniu: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej ww. budynku uwzględniającej wykonanie robót budowlanych polegających na powiększeniu otworów bram wjazdowych, usunięciu słupów drewnianych zastępując je murowanymi filarami, zakotwieniu na nadprożu bramy wjazdowej podciągu podtrzymującego dach budowanej wiaty, wskazując co inwentaryzacja powinna zawierać. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od ww. decyzji PINB, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 lipca 2024 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB. Pismem z dnia 26 sierpnia 2024 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Ś. . z zapytaniem czy w okresie od 2020 r. do 2024 r. Skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, czy też dokonał zgłoszenia przebudowy przedmiotowej stodoły. W odpowiedzi uzyskanej pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. Starosta Ś. (znak: [...]) wskazał, że Skarżący nie dokonał zgłoszenia przedmiotowych robót oraz nie uzyskał pozwolenia na ww. roboty budowlane. Postanowieniem z dnia 24 września 2024 r. znak: [...] PINB nałożył na Skarżącego, jako inwestora robót budowlanych, obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 listopada 2024 r. oceny stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoła), położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w m. S. gm. K., po wykonaniu jego przebudowy bez decyzji o pozwoleniu na budowę i bez formalnego nadzoru osób posiadających uprawnienia budowlane. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Skarżący. W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 grudnia 2024 r., znak: [...] uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2025 r. PINB nałożył na Skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 marca 2025 r. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoła), położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w m. S. gm. K., która winna być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń i zawierać inwentaryzację architektoniczną obiektu w razie konieczności program naprawczy. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Skarżący. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając wskazane na wstępie postanowienia wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej: Pr. bud.), podkreślając jednocześnie, że ww. przepis umożliwia organom nakładanie obowiązku wskazanego w decyzji organu I instancji, w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Koszty takiej ekspertyzy ponosi zobowiązany. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie ma charakter dowodowy i takim celom służy. Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. W ocenie Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji uzasadnił swój obowiązek tym, że Skarżący dokonał samowolnej przebudowy 50-letniej stodoły (m.in. rozkucie otworów, usunięcie części słupów drewnianych i pomurowaniu filarów), co mogło zmienić układ statyczny konstrukcji i wpłynąć na bezpieczeństwo dla otoczenia, ponieważ budynek znajduje się przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że sporządzając ekspertyzę techniczną dla przedmiotowego budynku należałoby: - dokonać odkrywek fundamentów w celu zbadania sposobu ich posadowienia; - dokonać pomiarów przekroju drewnianych belek konstrukcji drewnianej dachu i zbadania stopnia ich porażenia biologicznego; - sporządzić dokumentację rysunkową i fotograficzną badanych elementów - wykonać obliczenia dopuszczalnych obciążeń ww. elementów konstrukcyjnych; - przedstawić szczegółowe wnioski z oględzin, które obejmują m.in. ocenę stanu budynku i jego przydatności do dalszego użytkowania. Mając na względzie powyższe Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził zasadność postanowienia PINB z 07 stycznia 2025 r., zgadzając się, że wykonane prace mogły wpłynąć na konstrukcję dachu i wymagają specjalistycznej ekspertyzy. Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że PINB wykazał swoje uzasadnione wątpliwości, a oględziny zewnętrzne nie są wystarczające do oceny wszystkich nieprawidłowości. Jednocześnie Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z uwagi na fakt, że organ I instancji nie posiada specjalistycznych narzędzi, zasadne jest nałożenie obowiązku na Skarżącego, który jako sprawca samowoli powinien ponieść koszty doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W celu uniknięcia wątpliwości, co do zakresu obowiązku, organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przedmiotu nałożonego obowiązku i doprecyzował go. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Skarżący zarzucając mu naruszenie: 1) art. 36a ust. 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.) – budynek pobudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę co stanowi że jest samowolą budowlaną, 2) art. 71 Prawa budowlanego w szczególności podpunkt 3 tj, podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć magących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu iinformacji o środowisku i jego ochronie, udziale społezeństwa w ochronie środowiska, 3) art. 66 Prawa budowlanego, 4) § 209 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia organu II instancji i nakazanie organowi zbadanie w sposób rzetelny podnoszonych w skardze kwestii oraz zasądzienie kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi Skarżacy rozwijając zarzuty skargi wskazał w szczególności na zły stan techniczny budynku i koniecznośc orzeczenia jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego (stodoła) i w to miejsce nakazujące przedłożenie ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego (stodoła) oraz ich wpływu na aktualny stan budynku stodoły. Materialnoprawną podstawę wydanego przez organ I instancji postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 725), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż postanowienie wydawane w trybie powołanego art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie wskazanego obowiązku, polegającego na dostarczeniu stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 374/21, baza CBOSA). Przy tym, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu postanowień obu instancji, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uzależnione jest od istnienia przesłanki w postaci uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Z samej treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, iż nałożenie na inwestora procesu budowlanego, obowiązku przedstawienia ocen technicznych i ekspertyz zmierza tu do określonego celu, jakim jest usunięcie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem, za skorzystaniem z rozwiązania zawartego wart. 81c ust. 2 Prawa budowlanego muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, czyli o charakterze kwalifikowanym (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19, publ. LEX nr 3348758). Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Nadto, z uwagi na użycie w powołanym uregulowaniu nieostrych pojęć: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie powyższego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy oraz wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Organ powinien wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 524/23, baza CBOSA). Organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, baza CBOSA). Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują-rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Niniejsza instytucja nie może być nadużywana, a zatem nie może być tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2068/13, baza CBOSA). W ocenie składu orzekającego na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uzasadniające nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego (stodoła) oraz ich wpływu na aktualny stan budynku stodoły. Jak wynika z ustaleń organu przedmiotowa stodoła została przebudowana nastąpiła w ramach samowoli budowlanej bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane i bez projektu budowlanego. Istotne jest, że budynek został wybudowany w latach 70 XX wieku (pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 5 czerwca 1974 roku, wydane przez Naczelnika Gminy K.). Tym samym jak słusznie wskazał organ mamy do czynienia z 50 letnim obiektem, którego wysokość wynosi ok. 7,30 m,. Przeprowadzone prace, zgodnie z ustaleniami organu i nie kwestionowane przez inwestora, polegały na rozkuciu otworów bram wjazdowych, częściowym usunięciu słupów drewnianych i pomurowaniu filarów, czym, jak słusznie uznał organ doprowadzono do zmiany układu statycznego konstrukcji obiektu. Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, iż zachodzi konieczność sprawdzenia obiektu w zakresie bezpieczeństwa dla otoczenia. Organ I instancji, posiadający wiedzę, wskazał, iż sporządzając ekspertyzę należałoby: dokonać odkrywek fundamentów w celu zbadania sposobu ich posadowienia, dokonać pomiarów przekroju drewnianych belek konstrukcji drewnianej dachu i zbadania stopnia ich porażenia biologicznego, sporządzić dokumentację rysunkową i fotograficzną badanych elementów, wykonać obliczenia dopuszczalnych obciążeń ww. elementów konstrukcyjnych, przedstawić szczegółowe wnioski z oględzin, które obejmują m.in.: ocenę stanu budynku i jego przydatności do dalszego użytkowania. W ocenie Sądu powyższe wykracza poza możliwości inspektorów nadzoru budowlanego i z tych też względów zachodziła konieczność nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Przy czym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że określenie obowiązku w postanowieniu organu I instancji (‘ekspertyzy stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoła)" może budzić wątpliwości co do zakresu ekspertyzy. Z tych też względów organ odwoławczy zasadnie w tym zakresie uchylił postanowienie I instancji i orzekł o obowiązku dostarczenia "ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego (stodoła) oraz ich wpływu na aktualny stan budynku stodoły". Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż w sprawie nie jest kwestionowane, że wykonana przebudowa stanowi samowole budowlaną. Ponadto należy mieć na uwadze, iż Skarżący nie może oczekiwać od organu natychmiastowego nakazu rozbiórki. Zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym jest pierwszeństwo legalizacji, co oznacza że organ w pierwszej kolejności ma umożliwić inwestorowi zalegalizowanie samowoli, a dopiero w drugiej kolejności, gdy to jest niemożliwe orzeka o rozbiórce . Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 66 Prawa budowlanego wskazać należy, iż nałożony obowiązek sporządzenia ekspertyzy służyć ma właśnie ustaleniu stanu technicznego stodoły i czy stanowi ona zagrożenie, w tym czy grozi zawaleniem. Ponadto kwestia podjęcia działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziałowywać na środowisko z uwagi na charakter wydanego postanowienie nie mogło stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.