II OSK 1981/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 66/24 w sprawie ze skargi E. P. i T. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 66/24, oddalił skargę E. P. i T. Pa. (dalej jako: skarżący kasacyjnie, inwestorzy) na decyzję Wojewody Śląskiego z 9 listopada 2023 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Jaworzna decyzją z dnia 29 czerwca 2023 roku, wydaną m. in. na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682), wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków z rozsączem do poletka roślinnego na terenie działki nr [...] obr. [...] w J. przy ul. P., wobec inwestorów. W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ wskazał, że zgłoszenie budowy narusza uchwałę nr XLV/591/2010 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Byczyna" w Jaworznie (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2010 r., Nr 165, poz. 2702 – dalej jako: m.p.z.p.), obowiązującego od dnia 30 września 2010 r. Teren oznaczono w planie symbolem 7MNU. Dla wskazanych na rysunku planu stref ochrony ujęć wód podziemnych oraz obszarów lokalizacji potencjalnych ujęć wód podziemnych, zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 5 lit. b m.p.z.p., zakazuje się stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 9 listopada 2023 r., po rozpoznaniu odwołania inwestorów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę na powyższą decyzję, wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 5 lit. b m.p.z.p. dla wskazanych na rysunku planu stref ochrony ujęć wód podziemnych oraz obszarów lokalizacji potencjalnych ujęć wód podziemnych, zakazuje się stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Uznając, że przepis ten obejmuje nieruchomość skarżących kasacyjnie, doszedł do wniosku, że prawidłowo organy zastosowały dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., skoro inwestycja narusza m.p.z.p. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że inwestorzy mogą wnieść skargę na m.p.z.p. Inwestorzy wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc następujące zarzuty: I. Naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego, w sytuacji uchylenia się przez organy administracji od wszechstronnej analizy materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegającej na braku odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów; m. in. polegających na wskazaniu, iż działka skarżących nie znajduje się w strefie ochronnej ujęcia wody podziemnej, wobec czego należało rozważyć zasadność i trafność przyjęcia generalnego zakazu urządzenia przydomowej oczyszczalni ścieków unormowanego dla tak dużego obszaru zakreślonego w m.p.z.p. – bez uwzględnienia i określenia przesłanek różnicujących dla różnych terenów w zależności od ich usytuowania względem ujęć wód podziemnych, w sytuacji gdy ratio legis ustanowienia takiego zakazu jak w przedmiotowym m.p.z.p., tj. przede wszystkim ochrona ujęć wód podziemnych nakazywałaby przyjąć, iż powinno istnieć takowe rozróżnienie. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego wadliwą interpretację i przyjęcie, iż nie wymusza on pierwszeństwa przed aktami prawa miejscowego, tj. m.p.z.p., który to akt prawa miejscowego winien był zostać uznany za bezskuteczny w zakresie § 5 ust. 4 pkt 5 lit. b, tj. w zakresie uniemożliwiającym budowę przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie własnej nieruchomości, albowiem zakaz ten pozostaje sprzeczny z obowiązującym w Rzeczpospolitej Polskiej prawem wyższego rzędu, tj. ww. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i europejskim (tj. dyrektywą Rady 91/271 EWGz dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej ścieków komunalnych); a ponadto zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji oparta na m.p.z.p., naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności przy ingerencji władzy publicznej w zakres korzystania z prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy ww. art. 5 u.c.p.g., dopuszcza, w sposób równorzędny, możliwość albo budowy przydomowej oczyszczalni ścieków albo zbiornika bezodpływowego; 2. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wadliwe uznanie, iż istnienie teoretycznej możliwości złożenia skargi w tym trybie na postanowienia m.p.z.p., uniemożliwia de facto skuteczną kontrolę sądowoadministracyjną, niesłusznego i sprzecznego z przepisami rangi ustawowej oraz europejskiej, sprzeciwu organów administracji budowlanej wobec zgodnego z ww. przepisami zgłoszenia wnioskodawców co do przeprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji administracyjnych oraz przyznanie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, gdyż sam autor wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Z tego względu konieczne jest precyzyjne określenie, które przepisy zostały naruszone i w jaki sposób, a ponadto – w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mimo że nie został sformułowany w sposób precyzyjny. Sąd nie ma obowiązku odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, a jedynie do tych, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Jak wskazali sami skarżący kasacyjnie w treści zarzutu "działka skarżących nie znajduje się w strefie ochronnej ujęcia wody podziemnej, wobec czego należało rozważyć zasadność i trafność przyjęcia generalnego zakazu urządzenia przydomowej oczyszczalni ścieków unormowanego dla tak dużego obszaru zakreślonego w m.p.z.p." Skarżący nie podważyli zatem, że w sprawie prawidłowo ustalono, że zgodnie z m.p.z.p. działka skarżących kasacyjnie znajduje się na obszarze, na którym budowa przydomowej oczyszczalni ścieków jest zakazana. Stwierdzenie to ma kluczowe znaczenie i legło u podstaw rozstrzygnięcia organów obu instancji, a następnie zostało słusznie zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżący zakwestionowali zasadność przyjęcia takiego rozwiązania w m.p.z.p. wobec treści Rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2017 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "Bielany" w Jaworznie (Dz. U. Woj. Śląskiego z 2018 r., poz. 57; dalej jako: Rozporządzenie), ponieważ w wyznaczonym w tym akcie obszarze ochronnym ich działka się nie znajduje. Wskazane Rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego i nie jest aktem wyższego rzędu wobec m.p.z.p. Wyznaczone przez oba akty obszary ochronne i ustanowione w związku z tym zakazy – w przypadku działki skarżących – nie pozostają w kolizji. Wskazane akty nie są sprzeczne, w szczególności nie nakładają wykluczających się obowiązków i nie kształtują uprawnień w sposób wprost sprzeczny, nie powstaje zatem konieczność zastosowania jakichkolwiek norm kolizyjnych. Okoliczność, że Rozporządzenie nie wprowadza takich samych ograniczeń jak m.p.z.p. – tj. jest aktem mniej restrykcyjnym – nie może prowadzić do wniosku o wyłączeniu stosowania przepisów m.p.z.p. Nie ma żadnych podstaw do dokonania takiej wykładni. Ewentualna okoliczność, że m.p.z.p. wprowadza sporny zakaz w sposób naruszający przepisy prawa, w tym również kwestia czy wadliwie określa strefę ochrony ujęć wód, nie podlega ocenie w ramach niniejszego postępowania i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 733; dalej jako: u.u.c.p.g.) należy wskazać, że rolą skarżących jest zrealizowanie ciążących na nich, jako właścicielach, obowiązków wynikających z ustawy. Obowiązki te nie mogą stanowić podstawy, swoistego usprawiedliwienia, dla naruszenia innych przepisów prawa. Wskazane obowiązki muszą zostać zrealizowane zgodnie z prawem budowlanym i mającymi w sprawie zastosowanie aktami prawa miejscowego, w tym m.p.z.p., oraz zgodnie z innymi właściwymi przepisami. Sąd jedyne ubocznie zauważa, że sama treść art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. pozostawia możliwość zrealizowania tego obowiązku w sposób alternatywny. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Słusznie bowiem sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten umożliwia zakwestionowanie przepisów aktu prawa miejscowego. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący nie mogą w ramach niniejszego postępowania podważyć treści m.p.z.p., a w istocie do tego zmierza podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.