II SA/Gl 431/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 10 lutego 2020 r. nr SKO.V/428/4682/253/2019 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy C. decyzją z dnia 6 września 2019 r., znak [...] , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 26 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. – dalej u.o.), nakazał T. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: spółka) usunięcie odpadów niebezpiecznych zgromadzonych w beczkach i innych pojemnikach, o których mowa w opinii nr [...]z dnia 20 maja 2019 r. z przestrzeni między halami, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z terenu działki [...] przy ul. [...]w C. W odwołaniu Spółka nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono m. in. naruszenie: 1) art. 26 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadaczem odpadów jest skarżąca spółka, gdy tymczasem odpady wskazane w ww. decyzji zostały składowane przez firmę "E. " B. M. z siedzibą w K. w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 1 października 2012 roku; 2) art. 26 ust. 2 u.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec składowania przez firmę "E. " odpadów na terenie działki jw. w oparciu o ww. decyzję Starosty [...], przez co brak był upoważnienia ustawowego do wydania zaskarżonej decyzji przez Wójta Gminy C.; 3) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierzetelne i niewyczerpujące prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego posiadacza odpadów obowiązanego do ich usunięcia z terenu nieruchomości skarżącej spółki, w szczególności niepoczynienie ustalenia co do spadkobierców osoby, która składowała odpady. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., znak SKO.V/428/4682/253/2019, działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podano m. in., że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 6 września 2019 roku przepis art. 26 ust. 2 u.o. stanowił, że w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Od tej daty wójt, burmistrz, prezydent nie jest właściwy do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Starosta [...] decyzją z dnia 20 lutego 2017 r. stwierdził wygaśnięcie zezwolenia z dnia 1 października 2012 r. wydanego dla firmy E. B. M. na zbieranie odpadów w C. przy ul.[...]. Podstawą wygaśnięcia decyzji było stwierdzenie trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej – zgon przedsiębiorcy (wpis do CEIDG z dnia 24 września 2014 r.). W konsekwencji organem właściwym do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest Starosta jako organ, który wygasił zezwolenie związane z gospodarką odpadami. Zaskarżoną decyzję należało więc uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w B., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26a ust. 2 pkt 2 u.o., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że starosta jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów posiadaczowi nieruchomości, na której znajdują się odpady, w sytuacji, w której uprzednia decyzja o wygaśnięciu zezwolenia wydana została w stosunku do innego podmiotu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że starosta pozostaje organem właściwym do wydania decyzji o nakazaniu określonemu podmiotowi usunięcia odpadów jedynie w sytuacji, w której uprzednio wydał on w stosunku do tego samego podmiotu decyzję o wygaśnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. W uzasadnieniu podano m. in., że prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli w stosunku do określonego podmiotu organ administracji publicznej wydał jedną z decyzji określonych w art. 26 ust. 2 u.o., a skutkiem powyższego jest konieczność usunięcia odpadów przez ten sam podmiot, to organem właściwym do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie jest organ, który wydał pierwotną decyzję. Jedynie w takim stanie faktycznym zasadnie można bowiem stwierdzić, że decyzja o nakazaniu usunięcia odpadów jest skutkiem decyzji o wygaśnięciu decyzji związanej z gospodarowaniem odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.) i pozostaje w związku z wygaśnięciem uprzedniej decyzji (art. 26a ust. 2 u.o.). Ciążący obecnie na spółce obowiązek usunięcia odpadów nie jest zatem skutkiem decyzji o wygaśnięciu decyzji wydanej na rzecz zmarłego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na wydanie decyzji autokontrolnej. Decyzją z dnia 26 marca 2020 r. SKO, uwzględniając skargę, orzekło o uchyleniu własnej decyzji i utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Decyzję autokontolną zaskarżyła ww. Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2025 r., sygn. II SA/Gl 214/25, ponownie rozpoznając sprawę wskutek wyroku NSA w sprawie sygn. III OSK 5012/21, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 26 marca 2020 r. Wyrok ten stał się prawomocny. SKO nie wydało ponownej decyzji autokontrolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.o. w brzmieniu do 5 września 2019 r. "W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami." Art. 26 ust. 2 u.o. zmieniony został przez art. 6 pkt 10 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) zmieniającej ustawę z dniem 6 września 2019 r. W świetle nowelizacji "Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami." Tryb z art. 26 o.u., wskazany przez organ I instancji, dotyczy usuwania odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Z kolei art. 26a u.o. (wprowadzający tryb postępowania dla odpadów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska) dodany został przez art. 6 pkt 11 ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579), zmieniającej ustawę z dniem 6 września 2019 r. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 "W przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi". Z kolei art. 26a ust. 2 o.u. stanowi, że "Właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest: 1) w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi - regionalny dyrektor ochrony środowiska; 2) w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organ właściwy do wydania tej decyzji; 3) w pozostałych przypadkach - wójt, burmistrz lub prezydent miasta." Art. 26 i 26a u.o. dotyczą zatem odmiennych sytuacji faktycznych, wprowadzając odrębne tryby postępowania. Gdyby przyjąć tryb z art. 26a u.o., wtedy należy zgodzić się ze stanowiskiem, że jeżeli w stosunku do określonego podmiotu organ administracji publicznej wydał jedną z decyzji określonych w tym przepisie (ust. 2 pkt 2), a skutkiem powyższego jest konieczność usunięcia odpadów przez ten sam podmiot, to organem właściwym do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie jest organ, który wydał pierwotną decyzję. Jedynie w takim stanie faktycznym zasadnie można twierdzić, że decyzja o nakazaniu usunięcia odpadów jest skutkiem decyzji o wygaśnięciu decyzji związanej z gospodarowaniem odpadami i pozostaje w związku z wygaśnięciem uprzedniej decyzji (art. 26a ust. 2 pkt 2 u.o.). Chodzi zatem o istnienie związku prawnego pomiędzy obydwoma rozstrzygnięciami przy zachowaniu tożsamości adresata decyzji. W analizowanym stanie faktycznym adresatem zezwolenia na zbieranie odpadów był przedsiębiorca prowadzący indywidualną działalność gospodarczą jako osoba fizyczna. Z uwagi na jego śmierć Starosta stwierdził wygaśnięcie przedmiotowego zezwolenia. Ze zrozumiałego powodu osoba ta nie jest już posiadaczem odpadów, a zatem nie może być adresatem decyzji nakazującej ich usunięcie. Stąd zaskarżona decyzja, z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego określonego w art. 26a ust. 2 pkt 2 i 3 u.o., podlegała uchyleniu w całości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy również wziąć pod uwagę zalecenia wynikające z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2025 r., sygn. II SA/Gl 214/25. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, gdyż byłoby to przedwczesne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.