I GSK 1061/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Po 229/25 w sprawie ze skargi C. N. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 5 marca 2025 r. nr DPR-II-4.432.2.11.2025 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę Zarządowi Województwa Wielkopolskiego do ponownego rozpatrzenia rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu; 3. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz C. N. 1 120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 28 maja 2025 r. o sygn. akt III SA/Po 229/25, działając na podstawie na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079; dalej zwanej: ustawą wdrożeniową), oddalił skargę C. N. (dalej zwanego: skarżącym) na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej zwanego: Zarządem lub organem) z 5 marca 2025 r. nr DPR-II-4.432.2.11.2025 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewódzki Urząd Pracy, jako Instytucja Pośrednicząca (dalej zwany: WUP) ogłosił nabór nr FEWP.06.10-IP.01-001/24, w ramach Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla Wielkopolski 2021 – 2027 – Działanie 06.10. "Aktywna integracja". W ramach ww. naboru skarżący złożył 11 lipca 2024 r. wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" (dalej zwany: projektem). Pismem z 22 listopada 2024 r. WUP zawiadomił skarżącego o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu, ponieważ jego wniosek, pomimo uzyskania niezbędnej łącznej liczby punktów, nie osiągnął minimum 70% wymaganych w zakresie kryterium merytorycznego nr 1: "Adekwatność doboru celów projektu". W proteście od oceny merytorycznej wniosku skarżący zakwestionował ocenę wniosku dokonaną na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych: - kryterium nr 1 "Adekwatność doboru celów projektu", - kryterium nr 6 "Prawidłowość sporządzenia budżetu". Orzeczeniem z 5 marca 2025 r. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej Programu Fundusze Europejskie dla Wielkopolski (dalej zwana: komisją odwoławczą) działająca w imieniu Zarządu Województwa Wielkopolskiego, nie uwzględniła protestu. Komisja ponownie uznała, że wniosek skarżącego nie uzyskał minimum 70% punktów w ramach kryterium nr 1, w związku z czym protest nie mógł zostać uwzględniony. Przyznano natomiast dodatkowy punkt w zakresie kryterium nr 6. Odnośnie kryterium nr 1 "Adekwatność doboru celów projektu" w uzasadnieniu wyjaśniono, że w karcie oceny merytorycznej oceniający zaznaczył, że w ramach jednego z zadań wskazano, że uczestnicy projektu będą mogli wybrać 3 z 4 tematów w ramach treningów kompetencji społecznych na podstawie indywidualnych ścieżek reintegracji (IŚR). Oceniający wytknął brak uzasadnienia dlaczego uczestnicy projektu nie mogą wybrać wszystkich 4 tematów szkoleń, co może stać w sprzeczności z IŚR. Oceniający za brak takiego uzasadnienia odjął 2 punkty. Komisja odwoławcza oceniła, że każdy z bloków tematycznych do wyboru ((1) komunikacji interpersonalnej, (2) autoprezentacji, (3) asertywności i (4) radzeniu sobie ze stresem) umożliwiałby zdobycie umiejętności przydatnych każdemu z uczestników projektu, ułatwiając efektywną współpracę z innymi i umożliwiając aktywny udział w życiu zawodowym. Zdaniem Komisji Odwoławczej bez uzasadnienia z góry założono, że żaden z uczestników nie będzie potrzebował wszystkich treningów, podczas gdy sytuacja taka jest możliwa i prawdopodobna, a sztywne zapisy wniosku zamykały tę ścieżkę. Wskazano również, że oceniający, zgodnie z definicją kryterium powinien zweryfikować potrzeby realizacji poszczególnych zadań zaplanowanych w ramach wniosku i ich powiązania z przedstawionym problemem. Podkreślono, że uczestnik i jego indywidualne potrzeby powinny stanowić punkt wyjścia do planowania kompleksowego wsparcia. Wytknięto również, że we wniosku o dofinansowanie brakuje uzasadnienia dlaczego wszyscy uczestnicy mają wziąć udział w 3 treningach kompetencji społecznych. Odnośnie do zastrzeżeń dotyczących odjęcia punktów z powodu tego, że zaświadczenia o odbyciu stażu ma wystawiać beneficjent, a nie podmiot u którego uczestniczy będą odbywali staż, odwoławcza zgodziła się z oceną dokonaną przez pracownika instytucji pośredniczącej. Co do zarzutu dotyczącego wadliwej, zdaniem skarżącej, oceny dotyczącej planowanego rozmiaru czasowego wsparcia uczestników określonego jako "mentoring" organ wskazał, że skarżący zaplanował indywidualne wsparcie mentora w wymiarze średnio 4 godzin na osobę przez 2 miesiące. Zdaniem oceniającego właściwym rozmiarem wsparcia byłoby 3 miesiące przy minimalnym wymiarze 5 godzin na miesiąc. Odnosząc się do ww. oceny, w proteście zarzucono, że przyjęcie przez oceniającego założenia, że mentoring musi spełniać określone ramy czasowe, być długotrwały i obejmować wielomiesięczne regularne spotkania, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących regulacjach. Analizując protest komisja odwoławcza odniosła się do zapisów wniosku. Komisja odwoławcza nie zgodziła się w tym zakresie z argumentacją skarżącego. Komisja Odwoławcza nie zgodziła się także z zarzutami protestu dotyczącymi niewłaściwej oceny planowania finansowego, podtrzymała stanowisko oceniającego o konieczności zrewidowania kosztów treningów kompetencji społecznych oraz mentoringu. Nie uznała jednocześnie za zasadne zarzutów dotyczących oceny oraz kalkulacji wielkości kosztów refundacji opieki nad dziećmi uczestników programu, kalkulacji kwoty stawki godzinowej stypendiów szkoleniowych dla uczestników projektu. Komisja przyznała jednak jeden dodatkowy punkt, co spowodowało, że skarżący uzyskał w ramach kryterium 19 na 20 możliwych punktów. Skarżący wniósł skargę na orzeczenie komisji odwoławczej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że ocena kryterium nr 1 "Adekwatność doboru celów projektu" została dokonana zgodnie z art. 45 ust. ustawy wdrożeniowej. Sąd uznał także, że nie można stwierdzić, że przedstawiona w tym zakresie ocena została dokonana w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny, arbitralny, niekonsekwentny i sprzeczny z zasadami logiki i podzielił w tym względzie argumentację organu. Sąd podzielił natomiast zarzut dotyczący pomniejszenia punktacji z powodu rzekomo naruszającego prawo zaplanowania, że zaświadczenia o odbyciu stażu miał wystawiać skarżący jako beneficjent, a nie pracodawca, u którego staż miał się odbywać. Sąd wskazał, że z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz rozporządzenia wykonawczego wynika, że pracodawca wydaje opinię o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego i umiejętnościach praktycznych pozyskanych w trakcie stażu, a starosta wydaje zaświadczenie o odbyciu stażu. Sąd uznał przy tym, że żaden z przepisów powszechnie obowiązujących nie wyłącza prawa do wystawienia zaświadczenia o odbyciu stażu przez prywatny podmiot kierujący na staż. Stąd, zawarte w ocenie wniosku sformułowanej przez eksperta oraz w orzeczeniu komisji odwoławczej, stwierdzenie jakoby skarżący miał być nieumocowany do wystawienia zaświadczenia nie jest w żaden sposób uzasadnione, a ocena w tym zakresie nie jest rzetelna. Ostatecznie WSA uznał, że ocena w zakresie zakwestionowanym w skardze naruszała prawo jedynie w zakresie uzasadnienia pomniejszenia oceny z powodu zaplanowania, że zaświadczenia o stażu będzie wystawiał skarżący, a nie pracodawca. Tym niemniej, zważywszy, że ocena w pozostały zakwestionowanym zakresie nie naruszała prawa, a więc nawet hipotetycznie dodawszy do sumy punktów nieprawidłowo odjęty punkt z powodu wadliwej oceny kwestii zaświadczenia, wniosek i tak nie uzyskał by wymaganej liczby 7 punktów w przypadku kryterium nr 1. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, tj. przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i jednocześnie przekazania sprawy do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego Departamentu Polityki Regionalnej w celu ponownego rozpatrzenia rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia wniesionego przez skarżącego protestu; bądź ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.) – skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przewidzianych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 76 ustawy wdrożeniowej, zarzucił naruszenie przepisów: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że sam fakt, że projekt nie przekonał ekspertów nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niezgodności oceny projektu z prawem, podczas gdy skarżący zarzucił organowi naruszenie wskazanego przepisu przez brak przejrzystej i rzetelnej oceny projektu, zaś okoliczność, czy projekt przekonał ekspertów, musi pozostawać w zgodzie z wymogami określonymi w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a zatem nie może być traktowana jako kategoria subiektywna, oderwana od obowiązku zapewnienia przejrzystej i rzetelnej oceny projektu; 2. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 3.2. ppkt 2 i pkt 4.1. Regulaminu wyboru projektów, Priorytet 6 Fundusze Europejskie dla Wielkopolski o silniejszym wymiarze społecznym (EFS+), Działanie FEWP.06.10 Aktywna integracja. Nabór nr FEWP.06.10-IP.01-001/24 (dalej zwany: regulaminem) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd, że skarżący powinien był dodatkowo uzasadnić we wniosku o dofinansowanie projektu, dlaczego przewidział dla uczestników projektu możliwość uczestnictwa w 3 z 4 treningów kompetencji społecznych, podczas gdy skarżący – kierując się zasadą indywidualizacji wsparcia wynikającą z regulaminu – był uprawniony do określenia we wniosku rozwiązania, w ramach którego każdy uczestnik projektu będzie uczestniczył w tych 3 z 4 treningów kompetencji społecznych, które najbardziej odpowiadają jego potrzebom zdiagnozowanym w ramach przygotowanej dla każdego uczestnika Indywidualnej Ścieżki Reintegracji (tzw. IŚR); 3. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie jest przekonujący argument skarżącego o niekonsekwentnym traktowaniu przez organ treningów kompetencji społecznych w kontekście innych form wsparcia przewidzianych we wniosku, w zakresie których organ nie kwestionował zaplanowanego przez skarżącego zakresu i sposobu wsparcia uczestników projektu, mimo że wsparcia nie zaplanowano dla wszystkich uczestników projektu (szkolenia podnoszące kompetencje cyfrowe, indywidualne poradnictwo psychologiczne, indywidualne poradnictwo obywatelskie, staże), podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu całkowicie nie wziął pod uwagę, że szkolenia podnoszące kompetencje cyfrowe, indywidualne poradnictwo psychologiczne, poradnictwo prawne i obywatelskie to tak, jak treningi kompetencji społecznych działania aktywizacji społecznej, w konsekwencji czego niekonsekwentna ocena działań tej samej kategorii, dokonana przez organ (a pierwotnie przez oceniającego) winna zostać uznana za naruszenie zasady przejrzystości i rzetelności; 4. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ocena organu w zakresie dotyczącym mentoringu jest rzetelna, spójna i zawiera prawidłowe, logiczne wnioski, do których ekspert był uprawniony, podczas gdy skoro regulamin nie zawiera definicji mentoringu, nie precyzuje metodologii, czasu trwania, czy szczegółowych założeń realizacyjnych tej formy wsparcia nie jest uprawnione arbitralne, niemające żadnego pokrycia w dokumentacji naboru uznanie przez oceniającego, a następnie organ, że skarżący powinien był przewidzieć mentoring trwający 3 miesiące przez 5 godzin miesięcznie; 5. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 63 w zw. z art. 68 zd. pierwsze ustawy wdrożeniowej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie nieuwzględnienia przez organ protestu od negatywnej oceny projektu odpowiada prawu, podczas gdy organ dokonał rozpoznania protestu skarżącego w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny przejawiający się w braku odniesienia się do całości argumentacji podniesionej przez skarżącego, braku należytego uzasadnienia dokonanej oceny wniosku, w tym braku uzasadnienia, dlaczego odmówiono przyznania wnioskowi skarżącego o dofinansowanie projektu takiej, a nie innej liczby punktów oraz bezrefleksyjnym powieleniu stanowiska oceniającego; 6. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie nieuwzględnienia przez organ protestu od negatywnej oceny projektu odpowiada prawu, podczas gdy Organ dopuścił się szeregu naruszeń zasad przejrzystości i rzetelności w ocenie projektu; II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, j.: 1. art. 73 ust. 8 pkt 2) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy wyznaczonych skargą oraz naruszenie zasady związania sądu granicami danej sprawy, a także prawa do rzetelnego postępowania sądowego polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oparł zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym treningów kompetencji społecznych na poniżej zacytowanej argumentacji, która nie była dotychczas podnoszona w toku postępowania, przez co naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz uniemożliwił skarżącemu odniesienie się do tej argumentacji przed wydaniem wyroku: "Podobnie nie jest przekonujący argument o tym, że w przypadku innych działań: szkoleń podnoszących kompetencje cyfrowe, indywidualnego poradnictwa psychologicznego, poradnictwa prawnego i obywatelskiego oraz w przypadku staży, przewidziano udział tylko części z uczestników projektu, co nie wzbudziło zastrzeżeń oceniającego ani komisji odwoławczej, a zdaniem skarżącego, podobnie jak wybór 3 z 4 tematów treningu kompetencji społecznych, stanowiło realizację założenia indywidualizacji wsparcia. Podnosząc takie zastrzeżenie co do sformułowanej oceny, skarżący pomija jednak, że z wniosku nie wynika, by uzyskanie kompetencji społecznych, inaczej niż w przypadku poszukiwania procy i podjęcia pracy, miało być ograniczone wyłącznie do części z uczestników projektu. Formułując cele projektu skarżący założył również, że jego rezultatem ma być podjęcie pracy przez minimum 25 uczestników, zaś poszukiwanie procy przez minimum 30 uczestników. Poprawie miała natomiast ulec sytuacja minimum 85 uczestników, o kwalifikacje uzyskać miało minimum 85 z nich. Przy łącznej liczbie 100 uczestników projektu uznać należy, że to właśnie zbudowanie bądź podniesienie kompetencji społecznych miało być główną korzyścią wynikającą z realizacji projektu, która dopiero realizacji celu projektu jakim było zwiększenie zdolności do zatrudnienia i aktywnego udziału w życiu społeczno-zawodowym. W takiej sytuacji zastrzeżenie oceniającego i komisji odwoławczej o braku wyjaśnienia przyczyn ograniczenia zakresu tematycznego treningów (z 4 do 3) w stosunku do wszystkich uczestników projektu, w ocenie WSA w Poznaniu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, było logiczne."; 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Poznaniu, że: 1. poszukiwanie pracy i podjęcie zatrudnienia przez uczestników projektu miało być ograniczone do części uczestników projektu, podczas gdy jak wynika z wniosku o dofinansowanie takie formy aktywizacji zawodowej jak szkolenia zawodowe, indywidualny jobcoaching czy pośrednictwo pracy skierowane miały być do wszystkich uczestników projektu; 2. zbudowanie lub podniesienie kompetencji społecznych miało być dla uczestników projektu główną korzyścią wynikającą z realizacji projektu i zgodnie z założeniami projektu sytuacja społeczna 85 ze 100 uczestników projektu miała ulec poprawie, podczas gdy głównym celem projektu miało być zwiększenie zdolności do zatrudnienia i aktywnego udziału w życiu społecznym wszystkich uczestników projektu, zaś uzyskanie kompetencji społecznych miało być jedynie elementem aktywizacji społecznej, który nie może być utożsamiany z poprawą sytuacji uczestników projektu mierzoną wskaźnikiem "Liczba osób, których sytuacja społeczna uległa poprawie po opuszczeniu programu", ani wskaźnikiem "Liczba osób, które uzyskały kwalifikacje po opuszczeniu programu" ani tym bardziej przedstawiana jako główny cel czy korzyść płynąca z projektu; 3. art. art. 73 ust. 8 pkt 2) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, tj. braku odniesienia się do zarzutów nr 1.4. i 7; 4. art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi skarżącego, mimo naruszenia przez organ przepisu art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, skutkującego bezzasadnym pozbawieniem skarżącego 2 punktów, których zabrakło projektowi do osiągnięcia minimalnego progu punktowego w zakresie kryterium nr 1, a co za tym idzie do otrzymania dofinansowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 ppsa (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację sądu I instancji odnoszącą się do oceny wniosku w zakresie uzasadnienia pomniejszenia oceny z powodu zaplanowania, że zaświadczenia o stażu będzie wystawiał skarżący, a nie pracodawca (kryterium 1, zadanie 8). Tym samym niezasadnie umniejszono punktację wniosku skarżącego o 1 pkt. Ma to o tyle istotne znaczenie, że wpływa na ostateczną liczbę punktów w ramach kryterium 1, w którym skarżący nie uzyskał minimalnego progu punktowego. Należy wskazać, co dostrzegł również sąd I instancji, że wedle pkt 7.1. lit. e) regulaminu wyboru projektów, jeśli w projektach zakresu włączenia społecznego stosowane są instrumenty i usługi rynku pracy analogiczne jak wskazane w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej zwanej także: u.p.z.i.r.p.), to są one realizowane w sposób i na zasadach określonych w tej ustawie i odpowiednich aktach wykonawczych do ustawy. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 2 tej ustawy starosta może skierować do odbycia stażu na okres do 12 miesięcy bezrobotnych, którzy nie ukończyli 30 roku życia. Nadto zgodnie z art. 53 ust. 4 zd. 1 u.p.z.i.r.p. staż odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie. W myśl natomiast art. 53 ust. 5 u.p.z.i.r.p. nadzór nad odbywaniem stażu przez bezrobotnego sprawuje starosta. Pracodawca po zakończeniu realizacji programu, o którym mowa w ust. 4, wydaje opinię zawierającą informacje o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego i umiejętnościach praktycznych pozyskanych w trakcie stażu. Starosta wydaje bezrobotnemu zaświadczenie o odbyciu stażu. Z kolei szczegółowe warunki odbywania stażu zostały określone w ww. rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz. U. z 2009 r. nr 142 poz. 1160). W szczególności z § 2 ww. rozporządzenia wynika, że organizatorem stażu jest pracodawca, który zgodnie z § 1 rozporządzenia składa do starosty wniosek o zawarcie umowy o zorganizowanie stażu. W myśl § 6 pkt 9 rozporządzenia organizator stażu wydaje bezrobotnemu opinię zawierającą informacje o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego i umiejętnościach praktycznych pozyskanych w tracie stażu. Zgodnie natomiast z § 10 ust. 2 rozporządzenia starosta po zapoznaniu się treścią sprawozdania z przebiegu stażu i wydaniu zaświadczenia o odbyciu stażu zwraca bezrobotnemu opinię oraz sprawozdanie wraz z kopią programu stażu. Z powyższych przepisów u.p.z.i.r.p. oraz rozporządzenia wykonawczego wynika, że pracodawca wydaje opinię o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego i umiejętnościach praktycznych pozyskanych w trakcie stażu, a starosta wydaje zaświadczenie o odbyciu stażu. Słusznie sąd I instancji uznał, że żaden z przepisów powszechnie obowiązujących, ani także żadne odesłanie w przepisach konkursowych do zapisów u.p.z.i.r.p., nie wyłącza prawa do wystawienia zaświadczenia o odbyciu stażu przez prywatny podmiot kierujący na staż. Zgodzić się zatem należy z WSA w Poznaniu, że skoro ww. przepisy przewidują, że zaświadczenie o odbyciu stażu wydaje starosta jako podmiot nadzorujący staż, a organizator stażu, czyli pracodawca wydaje bezrobotnemu opinię o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego i zdobytych przezeń w trakcie stażu umiejętnościach, to per analogiam, to beneficjent jako nadzorujący staże winien – po uzyskaniu opinii pracodawcy, mieć możliwość wydania takiego zaświadczenia uczestnikom. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko sądu I instancji w zakresie oceny dotyczącej planowanego rozmiaru czasowego wsparcia uczestników określonego jako "mentoring". Ekspert, w ocenie merytorycznej wniosku, uzasadnił odjęcie 2 punktów w ramach kryterium nr 1, wyjaśniając ideę mentoringu. Wskazał, że jest to forma wsparcia, w której czas wsparcia jest wydłużony i polega na stałym wsparciu uczestnika/-czki projektu przez mentora. Dalej oceniający wyjaśnił, że wnioskodawca w opisie zadania wskazał, że ww. forma wsparcia ma pozwolić na zbudowanie relacji uczestnika/-czki projektu z mentorem. Przy tym oceniający uzasadnił, że mentoring polega na partnerskiej relacji pomiędzy mentorem a uczestnikiem/-czką projektu, skierowaną na odkrywanie i rozwijanie potencjału uczestnika/-czki projektu. Sąd I instancji, dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie sporządzonej przez eksperta oceny merytorycznej projektu, podtrzymanej jako prawidłowej przez KO, prawidłowo stwierdził, że ocenie tej nie można postawić zarzutu niezgodności z zasadą przejrzystości i rzetelności. Faktycznie, regulamin wyboru projektów nie zawiera definicji mentoringu, nie mniej jednak mentoring jest pojęciem powszechnie znanym w społeczeństwie. W ocenie merytorycznej wniosku dokonano w myśl zasad doświadczenia życiowego i dostępnej ekspertowi wiedzy na temat mentoringu wyjaśnienia tego pojęcia, które to wyjaśnienie nie odbiega od powszechnie znanej definicji tego pojęcia. W tym miejscu za prawidłową należy uznać przytoczoną przez WSA definicję mentoringu zawartą w Wielkim Słowniku Języka Polskiego, (dostępnej na stronie internetowej https://wsjp.pl/haslo/podglad/107460/mentoring). Ekspert w uzasadnieniu oceny wniosku zasadnie zauważył, że zgodnie z powszechnie znaną definicją mentoringu, dane wsparcie powinno odbywać się poprzez regularne spotkania, gdzie uczestnik/-czka projektu będzie zdobywał/-ła wiedzę, poznawał/-ła siebie, czy też rozwijał/-ła zawodową samoświadomość. Wyżej wymienionych założeń, na co zasadnie wskazał ekspert, nie można zrealizować w trakcie czterech godzin wsparcia w ciągu dwóch spotkań. Tym samym należy uznać, że w ten sposób dokonana ocena jest rzetelna, spójna, zawiera przy tym prawidłowe, logiczne wnioski, do których ekspert był uprawniony. Nie można stwierdzić, że organ w sposób dowolny i nieuzasadniony odjął skarżącej w tym zakresie 2 pkt. Zgodnie bowiem z powszechną wiedzą na temat mentoringu, mentor ma na celu rozwijanie umiejętności danej osoby, w danym przypadku umiejętności zawodowych osoby wykluczonej z rynku pracy oraz nauczenie nowych zachowań niezbędnych do powrotu na rynek pracy. Zgodnie z ww. założeniami mentor powinien zatem poznać przyczyny osobiste, społeczne, rodzinne wykluczenia zawodowego danej osoby, co niewątpliwie wymaga regularnych spotkań, w trakcie których nastąpi poznanie uczestnika i wypracowanie w nim motywacji do działania na rynku pracy. Prawidłowo zatem, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i dostępnej wiedzy ekspert, a za nim KO stwierdzili, że cel mentoringu nie jest możliwy do osiągnięcia w trakcie przewidzianych we wniosku czterech godzin. Ocena, że cztery godziny mentoringu nie gwarantują wparcia mentora osobie długotrwale przebywającej poza rynkiem pracy, nieposiadającej doświadczenia zawodowego, czy osobie niepełnosprawnej, jest przy tym logiczna, rzetelna i spójna z powszechnie przyjętą definicją pojęcia mentoringu i doświadczeniem życiowym. Organ logicznie wykazał, że w czasie czterech godzin nie można bowiem co do zasady zbudować relacji pomiędzy mentorem a uczestnikiem projektu. Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasadniczy spór w sprawie polega na dokonanej przez organy punktacji zadania nr 2 w ramach kryterium merytorycznego nr 1 "Adekwatność doboru celów projektu", która została obniżona o 2 punkty (zgodnie z zapisem regulaminu zadanie to mogło uzyskać maksymalnie 3 punkty). W konsekwencji kryterium nr 1 otrzymało 5/10 punktów, a minimalna ilość punktów wynosiła 7. Tym samym o całościowej negatywnej ocenie projektu zadecydowały 2 punkt. Biorąc przy tym pod uwagę fakt, że niesłusznie dokonując oceny odjęto w ramach kryterium 1 zadanie 8 – 1 punkt, to liczba uzyskanych w ramach kryterium 1 zadanie 2 punktów uzyskuje zasadnicze znaczenie dla ostatecznej oceny końcowej projektu. Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie pozwala na ich łączne rozpoznanie. Dokonując analizy tego sporu na wstępie odnotowania wymaga, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 943/25 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którego uzasadnienie w zakresie oceny kryterium nr 1, zadanie 2 Sąd w pełni podziela i uznaje, że w tej właśnie części ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, które miało istotny wpływ na wynik z uwagi na możliwość uzyskania minimum 70% punktów w zakresie kryterium nr 1. W myśl art. 43 ustawy wdrożeniowej – wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 45 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1). Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (2). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na bazie dawnego art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, którego obecnie odpowiednikiem jest art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, m.in. podkreślano, że dla zagwarantowania rzetelnej i bezstronnej oceny projektów uwzględniającej istotne okoliczności w ramach poszczególnych kryteriów i wykluczającej dowolność istotne znaczenie ma przewidziana skala punktacji umożliwiająca różnicowanie ilości przyznawanych punktów w zależności od stopnia spełnienia danego kryterium oraz możliwość udziału ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, a ponadto weryfikacja dokonanej oceny projektu w ramach procedury odwoławczej i kontroli sądowoadministracyjnej (p. wyrok NSA z 24 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 724/13). Mając na uwadze powyższe przypomnieć należy uzasadnienie spornej oceny – "Zadania 2 – wnioskodawca zaproponował uczestnikom TKS, w ramach którego będą mogli wybrać 3 z 4 tematów, jednocześnie nie dał możliwości wyboru wszystkich 4 tematów co może stać w sprzeczności z IŚR ponieważ wsparcie powinno być zgodne z diagnozą. Obniżono o 2 punkty". W związku z przytoczoną powyżej treścią oceny, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie potrzeby realizacji zadania nr 2 zgodnie z regulaminem mogło zostać ocenione na cztery sposoby, tj. poprzez przyznanie 3 punktów, 2 punktów, 1 punktu i 0. Dopiero więc dokonanie swoistej "wyceny punktowej" każdego jednostkowego, zarzucanego uchybienia pozwalałoby odpowiedzieć na pytanie, czy oceniający zasadnie odjął od maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów (tj. 3 punktów) taką, a nie inną ich liczbę, dającą ostatecznie 1 punkt. Zwłaszcza, że o obniżonej ocenie decydowało tylko jedno zastrzeżenie eksperta, tj. brak planu, co w sytuacji, gdy z lŚR (Indywidulanej Ścieżki Reintegracji) wynikać będzie potrzeba wzięcia udziału we wszystkich 4 treningach. Jest o tyle istotne, że w ocenie Sądu rację ma skarżący, że założenie w ramach wniosku o dofinansowanie projektu, że jego uczestnicy zostaną skierowani na 3 z 4 dostępnych treningów kompetencji społecznych na podstawie Indywidualnej Ścieżki Reintegracji (dalej IŚR), wynika z fundamentalnego założenia projektu i regulaminu, jakim jest indywidualizacja wsparcia i nie pozostaje z nim w sprzeczności. Regulamin zawiera bowiem zapisy, że wsparcie odbywa się w oparciu o ścieżkę reintegracji, stworzoną indywidualnie dla każdego uczestnika projektu z uwzględnieniem diagnozy sytuacji problemowej, zasobów, potencjału , predyspozycji, potrzeb. Ścieżka reintegracji może być realizowana w jednym projekcie i może wykraczać poza ramy jednego projektu, być kontynuowana w innym projekcie lub poza projektowo. Obowiązkiem wnioskodawcy jest zapewnienie aby wsparcie w projekcie było kompleksowe, odpowiadało na indywidualne potrzeby uczestników, zgodnie z ich bieżącą sytuacją, uwzględniało różnorodne formy aktywizacji, rozwijało kwalifikacje (w tym ich kompetencje) oraz ukierunkowało uczestników na powrót na rynek pracy. Organ w ocenie tego wsparcia oraz obowiązków wnioskodawcy pominął, że w zadaniu nr 2 wskazano jednoznacznie, że grupowe treningi społeczne odbędą się na podstawie IŚR, z naciskiem na rozbudzenie aktywności i samodzielności wszystkich uczestników projektu. Instrumenty aktywizacji zaproponowane były uzupełnione innymi zadaniami opracowanymi we wniosku, dedykowanymi również wszystkim uczestnikom projektu w ramach opisanego pkt. 3.4.1 jego przedmiotu i celu. Należy podkreślić, że już w zadaniu nr 1, poprzedzającym pozostałe zadania przewidziano indywidualne spotkania z psychologiem i doradcą zawodowym każdego ze 100 uczestników. Zaznaczono, że udział w projekcie rozpocznie się od indywidualnych spotkań z psychologiem i doradcą zawodowym każdego uczestnika, który zostanie oceniony pod kątem sytuacji problemowej w sferze osobistej, społecznej i zawodowej. Diagnoza miała określić cele społeczno-zawodowe uczestnika, usługi aktywnej integracji i formy wsparcia zaplanowane indywidualnie do realizacji i odpowiadające na jego potrzeby. Zadanie nr 1 indywidualizowało wstępnie potrzeby uczestników na podstawie indywidualnych spotkań. Tym samym opinia eksperta, że wszystkie treningi z zadania nr 2 są potrzebne wszystkim osobom biorącym udział w projekcie jest przedwczesna, bo pomija fakt pozostałych instrumentów aktywizacji. Nie wyjaśnia stanowiska eksperta także zaskarżone orzeczenie. Tym samym uznać należy, że z oceny kryterium nr 1 zadanie nr 2 w żaden sposób nie wynika – wbrew stanowisku Zarządu – że została ona dokonana czytelnie, rzetelnie i spójnie. Trudno bowiem zrozumieć, dlaczego oceniający dokonał obniżenia o 2 punkty a nie o 1 punkt, skoro całościowo nie uznał jednak, że zadanie nr 2 w ogóle zostało błędnie zaplanowane i nie ocenił go na 0 punktów. To z kolei stanowi o tym, że naruszony został art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, co przesądza o wyniku rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej jako zasadnej. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że na podstawie Karty Oceny Merytorycznej i rozstrzygnięcia protestu nie można dowiedzieć się, dlaczego ocenę kryterium nr 1 zadania nr 2 obniżono o 2 punkty. Taka zaś ocena nie poddaje się kontroli sądowej i narusza zasady wyrażone w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, ponieważ została dokonana w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, a jako taką należy ją uznać za dowolną. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Rozstrzygając ponowne protest instytucja uwzględni powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania sądowego NSA postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.