I OSK 2382/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 31/23 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO-NP-4115-612/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia 7 września 2021 r. nr MOPS.III.524.Od.003394.SP.09.2021, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz J. J. kwotę 720,00 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. III SA/Kr 31/23 oddalił skargę J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO-NP-4115-612/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że kluczową przyczyną oddalenia skargi było stwierdzenie braku bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z pracy a potrzebą opieki nad ojcem. Sąd pierwszej instancji uznał, że obowiązek opieki nie spoczywa wyłącznie na skarżącej, ponieważ ma ona czworo rodzeństwa, na którym również ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Sąd pierwszej instancji argumentował, że obowiązek ten obejmuje nie tylko wsparcia finansowego, ale także współudział w opiece w różnej formie, w tym poprzez finansowanie usług opiekuńczych. Według Sądu, praca zawodowa, czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnych przeszkód do współuczestniczenia w opiece. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że tylko w przypadku brata, który ma poważne problemy zdrowotne, i jednej z sióstr, która opiekuje się niepełnosprawnymi dorosłymi dziećmi, istnieją obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki. Jak wskazano, u pozostałych dwóch sióstr nie występują wystarczające przeszkody (m.in. opieka nad teściami), co oznaczało, że mogły one pomóc w opiece nad ojcem. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma dowodów, by skarżąca nie mogła uzyskać pomocy od rodzeństwa i dlatego jej rezygnacja z zatrudnienia nie była konieczna, a tym samym nie zachodziła przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła J.J. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskodawcy w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem stanowi element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności i zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a tym samym w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodzi konieczność rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia (czy brak możliwości podjęcia zatrudnienia), co w niniejszej sprawie przełożyło się na oddalenie skargi skarżącej z uwagi na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżąca mogła skorzystać z pomocy w opiece nad ojcem ze strony trójki rodzeństwa, 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż przyjęciu związku między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką sprzeciwia się to, iż skarżąca nie była osobą aktywną zawodowo i dzieliła swój czas na opiekę nad ojcem i wychowywanie trójki dzieci, gdy tymczasem powołany przepis wprost pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która dotychczas nie pracowała, ani też nie zabrania wnioskodawcy wykonywania innych czynności niż tylko opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, 3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 151 i 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 par. 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji dowolnego ustalenia organu drugiej instancji, iż pozostałe, poza skarżącą, dzieci T.G. mogą uczestniczyć w opiece nad nim lub ponosić nakłady finansowe, mimo nie przeprowadzenia przez organ w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, co miało wpływ na treść zaskarżonej wyroku gdyż skutkowało w konsekwencji zaakceptowaniem ostatecznego wniosku organu drugiej instancji, o braku spełnienia przez skarżącą przesłanki przyznania świadczenia - braku związku przyczynowo skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką, wobec możności uzyskania pomocy w opiece przez skarżącą od rodzeństwa. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej faktyczną i wyłączną opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, niepodejmującej zatrudnienia, jest uzależnione od wykazania obiektywnej niemożności partycypowania w opiece przez pozostałych członków rodziny zobowiązanych alimentacyjnie. Wątpliwości budzi w szczególności, czy sam fakt posiadania rodzeństwa, które mogłoby teoretycznie współuczestniczyć w opiece lub ponosić koszty, może stanowić negatywną przesłankę do przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że brak jest przeszkód, aby pozostałe dzieci partycypowały w opiece, co doprowadziło do oddalenia skargi J.J.. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że taka wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest błędna i narusza zasady praworządności oraz autonomii rodziny. Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je, co do zasady za trafne. Zasadnie podniesiono zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 dalej także jako: "u.ś.r.") z w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie argumentuje, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował ten przepis, wprowadzając dodatkową, nieprzewidzianą ustawowo przesłankę odmowy przyznania świadczenia, jaką jest istnienie rodzeństwa, które mogłoby partycypować w opiece. Sąd pierwszej instancji, stanął na stanowisku, że w okolicznościach badanej sprawy brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko skarżącej, że taka wykładnia jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa warunki, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie. Nie zawiera ona żadnej przesłanki, która uzależniałaby przyznanie świadczenia od wykazania, że inne osoby z kręgu zobowiązanych alimentacyjnie nie są w stanie fizycznie lub finansowo uczestniczyć w opiece. Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sprowadzająca się do stwierdzenia, że skarżąca ma rodzeństwo, które mogłoby partycypować w opiece, stanowi niedopuszczalne rozszerzenie katalogu przesłanek negatywnych. Taka interpretacja nie tylko wykracza poza granice dopuszczalnej wykładni, ale także narusza zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która nakłada na organy administracji publicznej i sądy obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Co więcej, przyjęcie takiego stanowiska godziłoby w zasadę autonomii rodziny w zakresie organizacji opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawodawca, określając katalog uprawnionych w art. 17 ust. 1, pozostawił rodzinie swobodę w podjęciu decyzji, która z osób faktycznie przejmie ciężar opieki, w zamian za co państwo udziela wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt, że inne osoby zobowiązane alimentacyjnie, w tym wypadku rodzeństwo skarżącej, mogłyby teoretycznie partycypować w opiece, nie może podważać prawa do świadczenia osoby, która faktycznie i w pełni opiekuje się rodzicem, rezygnując z aktywności zawodowej. Zasadnie podniesiono też skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że związkowi przyczynowo-skutkowemu między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką sprzeciwia się to, że skarżąca nie była osobą aktywną zawodowo i dzieliła swój czas na opiekę nad ojcem i wychowywanie trójki dzieci. Treść przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. literalnie wskazuje, że świadczenie to przysługuje zarówno osobom, które "rezygnują z zatrudnienia", jak i tym, które "nie podejmują zatrudnienia". Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że fakt dotychczasowego braku aktywności zawodowej skarżącej i sprawowania opieki nad dziećmi stanowi negatywną przesłankę, jest całkowicie sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu. Ustawodawca w sposób świadomy i celowy przewidział możliwość przyznania świadczenia osobom, które dotychczas nie pracowały, uznając, że opieka nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia im podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ponadto, brak jest w przepisach jakiegokolwiek ograniczenia w zakresie podejmowania przez opiekuna innych czynności niż opieka nad osobą niepełnosprawną, zwłaszcza w sytuacji, gdy opiekuje się on również małoletnimi dziećmi. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest w pełni uzasadniony. Sąd pierwszej instancji, zaaprobował bowiem dowolną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ, który niezasadnie zakwestionował istnienie związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną nad ojcem opieką. Zważywszy na to, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organu, wyrok ten nie mógł się ostać. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne i uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę. Wobec tego, wydane w sprawie decyzje organu I i II instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organy podejmą rozstrzygnięcie uwzględniające zmianę stanu prawnego, dotyczącego przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.