III SA/Kr 1278/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jakub Makuch Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 maja 2023 r. znak SKO-ŚR/4111/147/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 maja 2023 r., znak: SKO.ŚR/4111/147/2023, działając na podstawie art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dnia 25 stycznia 2023 r., znak ŚR-I.5020.1.2023, odmawiającej przyznania S. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r., znak: ŚR-I.5020.1.2023, wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) – Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice odmówił przyznania S. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W., wskazując przy tym na datę powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawczyni oraz obowiązek alimentacyjny ciążący na rodzeństwie wnioskodawczyni. Działając na skutek odwołania M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 18 maja 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Następnie organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo z matką (osobą leżąca i pampersowana), którą karmi, myje, zmienia jej pampersy i pomaga we wszystkich czynnościach dnia codziennego, takich jak przygotowywanie posiłków, podawanie lekarstw, sprzątanie, pomoc przy higienie osobistej: mycie, przebieranie, pampersowanie, smarowanie środkami przeciwodleżynowymi, stały kontakt z lekarzami i specjalistami, realizowanie recept. Poza tym ustalono, że obowiązek alimentacyjny wobec matki wnioskodawczyni ciąży też na czwórce jej rodzeństwa. Siostra I. mieszka z matką, jest aktywna zawodowo, pracuje na 1,5 etatu w dwóch przedszkolach w K. i dlatego od 6:00 do 17:00, a w razie zebrań i rad pedagogicznych dłużej, nie ma jej w domu, więc jedynie w weekendy jest w stanie opiekować się matką, co też czyni. Zaś pozostała trójka rodzeństwa jest sporo starsza, ma problemy zdrowotne, zwłaszcza dziedziczne z kręgosłupem i stawami. Najstarsza siostra S. jest na niskiej emeryturze, mieszka w M. i opiekuje się wnukami, na ile pozwala jej na to zdrowie. Brat K. mieszka w tej samej miejscowości, co matka, ma 60 lat i na kilka miesięcy w roku (na dłużej zdrowie mu nie pozwała) wyjeżdża do pracy w Niemczech (tej samej, z której wnioskodawczyni była zmuszona zrezygnować), a gdy jest w Polsce, to pomaga zwłaszcza w transporcie i przenoszeniu matki. Córka M. wraz z mężem na stałe przebywają w Niemczech i rzadko przyjeżdżają w odwiedziny. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni ma 45 lat i z dniem 31 sierpnia 2022 r. rozwiązała umowę o pracę w Niemczech. W świetle powyższego organ odwoławczy wskazał, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. W ocenie organu odwoławczego zakres i rozmiar czasowy sprawowanej opieki są do pogodzenia z możliwością podjęcia zatrudnienia choćby na 0,5 etatu. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę odpowiednich środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie. Tymczasem wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych obiektywnych okoliczności, które uniemożliwiałyby włączenie się pozostałych dzieci w opiekę nad matką. Siostra S. nie pracuje, jest na emeryturze, więc obiektywnie ma możliwość osobistego włączenia się w opiekę nad matką choćby w minimalnym zakresie. Pozostała trójka z rodzeństwa pracuje, więc mogłoby wesprzeć matkę finansowo. Syn, który mieszka w tej samej miejscowości, pracuje kilka miesięcy w roku, więc obiektywnie w pozostałym okresie mógłby się włączyć osobiście w opiekę nad matką. Pięcioro rodzeństwa winno być w stanie tak się zorganizować, aby zapewnić opiekę matce i pogodzić tę opiekę z pracą jednej osoby. Jako przyczyny niemożności sprawowania przez rodzeństwo opieki wskazano wykonywanie pracy zawodowej oraz stan zdrowia. Tymczasem – jak wskazują zasady doświadczenia życiowego – w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji przez któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Tego, że osoba zobowiązana do opieki, mieszka w innej miejscowości, albo że wykonywane przez nią obowiązki nie pozwalają na sprawowanie opieki, nie sposób uznać za obiektywne okoliczności "anulujące" obowiązek alimentacyjny. Kategoria wykonywania pracy zawodowej jest zawsze wyborem dokonywanym przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a przyznanie świadczenia w niniejszej sprawie byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który z mocy prawa w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach osoby niepełnosprawnej, i to kosztem rodzin, w których jest tylko jedno dziecko. Pismem z dnia 3 lipca 2023 r. S. W. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżąca wniosła o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; (ii) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; (2) rażącą obrazę art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że świadczenie nie przysługuje, podczas gdy skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do świadczenia, będąc jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, a to z uwagi na to, że rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece, podczas gdy funkcjonalna wykładnia tych przepisów winna skutkować przyznaniem świadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca sformułowała argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w ówczesnym brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że przeszkodami do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego są powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy) oraz obowiązek alimentacyjny ciążący na rodzeństwie wnioskodawczyni. Pierwszą z tych przeszkód trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko organu pierwszej instancji co do drugiej z tych przeszkód (po wezwaniu wnioskodawczyni o złożenie dodatkowych wyjaśnień) podzielił organ odwoławczy, a w ślad za nim – Sąd. Możliwość współdziałania rodzeństwa w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem, także przez pokrywanie kosztów opieki, powinna być postrzegana jako element związku przyczynowego między brakiem aktywności zawodowej a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jeśli zatem istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji tego ustawowego obowiązku, to brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2023 r., III SA/Kr 375/23, oraz powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie podkreślił okoliczność, że M. W. ma poza skarżącą jeszcze czworo innych dzieci, z których część mogłaby włączyć się (lub włącza się) w opiekę osobiście, a część mogłaby wesprzeć niepełnosprawną matkę finansowo. Zgodnie z art. 135 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Zgodnie z art. 140 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania nie będąc do tego zobowiązana albo będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. "Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1104/22, CBOSA). Oczywistym jest przy tym, że im liczniejsze rodzeństwo, tym większe będą jego możliwości współdziałania w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem. Jednocześnie – ze względu na istnienie różnych sposobów wykonania obowiązku alimentacyjnego – znaczenia nie może mieć to, że "reszta rodzeństwa zamieszkuje w znacznym oddaleniu" (odwołanie, k. 21) czy to, że w gruncie rzeczy nie kontaktuje się ono ze sobą zbyt często (oświadczenie, k. 11 verte). Z materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca musiała liczyć się z tym, że nie uzyska od swojego rodzeństwa realnego wsparcia w opiece nad matką i że wszystkie obowiązki w tym zakresie de facto spoczną na niej. Podkreślenia wymaga – na co uwagę zwrócił organ pierwszej instancji – że żadne z dzieci M. W. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 20), a tym samym nie istnieje ryzyko, że któraś z osób mających – zgodnie z obowiązkiem prawnym i moralnym – opiekę nad M. W. sprawować, byłaby jednocześnie osobą, która sama by takiej opieki potrzebowała. Organ odwoławczy ocenił zebrany materiał dowodowy prawidłowo i prawidłowo ustalił stan faktyczny (nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej ani innych przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a.), prawidłowo zinterpretował i zastosował odnośne przepisy prawa materialnego (w tym art. 17 ust. 1 ustawy) i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów prawa powołanych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.