III OSK 786/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 268/23 w sprawie ze skargi S.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S.B. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 9 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (pkt I wyroku). Ponadto Sąd I instancji zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącego wyznaczonego z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej (pkt II wyroku). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 20 marca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie nakazał skarżącemu usunięcie odpadów o wskazanych kodach, znajdujących się na działkach nr ew. [...], w terminie do 30 czerwca 2020 r. Decyzja ta stała się ostateczna i w związku z jej niewykonaniem właściwy organ wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji. Następnie 12 września 2022 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z 20 marca 2020 r. W uzasadnieniu wniosku powołał się na swój wiek, niepełnosprawność, okoliczności zdrowotne, obniżoną świadomość trwających w jego sprawie procedur prawnych w 2019 i 2020 r., brak wiedzy o możliwości odwołania się od decyzji oraz "nieprzebywanie pod adresem". Odmawiając przywrócenia terminu wskazanym na wstępnie postanowieniem z 9 lutego 2023 r. organ odwoławczy wskazał, że skarżący odbierał osobiście korespondencję pod wskazanym przez niego adresem. Ponadto, od czasu doręczenia decyzji skarżący podejmował czynności związane ze sprawą. Pisma kierowane przez skarżącego do organu prowadzą do wniosku, że nawet jeśli istniałaby jakaś niewskazana przez skarżącego przyczyna uniemożliwiająca wniesienie odwołania, to ustała już w sierpniu 2020 r. Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 9 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjął brak spełnienia dwóch przesłanek uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, tj. skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego oraz nie zachował siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i w 2019 r. przeszedł udar. Ponadto wskazał na obniżoną świadomość trwających w jego sprawie procedur prawnych w 2019 i 2020 r. oraz brak wiedzy o możliwości odwołania się od decyzji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że tego rodzaju okoliczności nie stanowią uprawdopodobnienia, że skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżący odnosi się bowiem przede wszystkim do okoliczności, które miały miejsce przed doręczeniem decyzji z 20 marca 2020 r. oraz nie wskazuje jednocześnie ich rzeczywistego wpływu na brak możliwości wniesienia odwołania w terminie. Ponadto, co najmniej od 24 sierpnia 2020 r. skarżący był świadomy wydania decyzji, w związku ze skierowaniem do niego upomnienia z 7 lipca 2022 r. Złożenie przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dopiero 12 września 2022 r. było zatem spóźnione. Zdaniem Sądu I instancji, błędne przekonanie skarżącego, że jego sprawa rozstrzygnięta zostanie przez "Policję oraz Sąd", nie stanowi o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja doręczona skarżącemu zawierała pouczenie w zakresie uprawnienia do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji. Z kolei twierdzenia skarżącego odnoszące się do nieprawidłowego sposobu doręczenia decyzji z 20 marca 2020 r. nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący odebrał tę decyzję osobiście 2 kwietnia 2020 r. W ocenie Sądu I instancji, wiek skarżącego (urodzonego 13 grudnia 1949 r. – w ocenie pełnomocnika jest to wiek podeszły), jak i uwarunkowania zdrowotne, w tym związane z przyjmowaniem leków, nie stanowią w świetle prawa okoliczności "automatycznie" ograniczających zdolność osoby do podejmowania działań prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bez wniosku którejkolwiek ze stron postępowania o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, w sytuacji, gdy wobec niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, rozpoznanie w trybie uproszczonym nie gwarantowało wszechstronnego przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu, a przez to nie gwarantowało także realizacji prawa skarżącego do sądu. Po drugie, art. 106 § 3 w związku z art 113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pocztowego potwierdzenia doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, który to dowód jest niezbędny w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do faktycznego terminu doręczenia tej decyzji skarżącemu. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest takiego potwierdzenia, a więc sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Po trzecie, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie dysponował pełnymi aktami sprawy prowadzonej przed organem I instancji, lecz jedynie pojedynczymi dokumentami. W związku z tym wydanie wyroku nastąpiło przedwcześnie, a Sąd I instancji bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art 7, art. 77, art. 80 oraz art. 84 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi skarżącego w całości w oparciu o niekompletny materiał zgromadzony w aktach sprawy. Żaden z organów, a także Sąd I instancji, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego przewlekłej choroby skarżącego i jej wpływu na możliwość terminowego wniesienia "skargi na decyzję organu I instancji", a także pominął obowiązek zwrócenia się do biegłego o wydanie w tym zakresie opinii. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie przedmiotem było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym i kończącym postępowanie, a zatem rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, było dopuszczalne. Wojewódzki sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie jak organ administracji (postępowanie ograniczone jest w istocie do dowodów z dokumentów - art. 106 § 5 p.p.s.a.). Braki w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ administracji mogą być ewentualnie przesłanką uwzględnienia skargi, a nie przesłanką do zwrócenia się przez Sąd I instancji do stron postępowania o wyrażenie zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 106 § 3 w związku z art 113 § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, polegało to na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z pocztowego potwierdzenia doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, który to dowód jest niezbędny w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do faktycznego terminu doręczenia tej decyzji skarżącemu. Dokument ten istotnie miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jednak powinien podlegać ocenie po prawidłowym nadesłaniu przez organ akt administracyjnych, a nie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na oddaleniu skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28.05.2025 r., I OSK 1412/24, LEX nr 3880193). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Stanowisko Sądu I instancji, przedstawione w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i dotyczące braku przesłanek do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania, opierało się na analizie akt i podejmowanych przez skarżącego oraz organ I instancji czynnościach procesowych. Obejmowało to z jednej strony składane w toku tego postępowania przez skarżącego dokumenty, jak i zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącego decyzji organu I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, akta administracyjne w tym zakresie zostały nadesłane do Sądu I instancji i następnie zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną. Oznacza to, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego dokonując weryfikacji tego stanowiska na podstawie akt administracyjnych sprawy, a więc nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Po czwarte, zarzuty podnoszące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. także nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał dowodowy sprawy został zebrany w sposób wystarczający do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 84 k.p.a. (który został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej). Brak jest bowiem podstaw do zwracania się przez organ odwoławczy o opinię biegłego na okoliczność możliwości terminowego wniesienia skargi przez skarżącego. Jest to okoliczność, która nie wymaga wiadomości specjalnych i musi podlegać samodzielnej ocenie organu (co w tej sprawie miało miejsce). Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, materiał dowodowy nie budził w istocie wątpliwości, natomiast skarżący kwestionuje w istocie dokonaną przez organ ocenę przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z art. 58 § 1 k.p.a., który to przepis nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych. Należy także podkreślić, że to na skarżącym ciążył obowiązek uprawdopodobnienia przesłanek przywrócenia terminu, a organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, niejako "zastępując" skarżącego w dokonaniu czynności procesowej polegającej na złożeniu prawidłowo uzasadnionego wniosku o przywrócenie terminu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, bowiem właściwy w tej sprawie jest wojewódzki sąd administracyjny.