III OSK 2576/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 779/22 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 marca 2022 r. nr DP-420/1638/2021/sj w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie z udostępnienia informacji o wartości handlowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 779/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. S.A z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z dnia 2 marca 2022 r. nr DP-420/1638/2021/sj w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie z udostępnienia informacji o wartości handlowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z 2 marca 2022 r. GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z 29 października 2021 r. znak: WP.7016.2.2021.BSZ, odmawiającej uwzględniania wniosku o wyłączenie z udostępnienia informacji o wartości handlowej – utrzymał decyzję WIOŚ w mocy. W piśmie z 4 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła do Sądu I instancji skargę na decyzję odwoławczą GIOŚ, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia: 1) art. 16 ust.4 u.u.i.ś. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka uzasadniająca jej wydanie; 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r., GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art. 16 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i 4 u.u.i.ś., było wyłączenie informacji o środowisku i jego ochronie z udostępniania z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 7 (ochrona informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej). Zdaniem Sądu I instancji, trafnie uznały organy, że wniosek skarżącej należało rozpatrzeć odmownie. Według Sądu I instancji, nie może ulegać wątpliwości, iż dopuszczalność uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, złożonego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś., jest w pierwszej kolejności uzależniona od złożenia tego wniosku w terminie określonym w art. 16 ust. 3 ustawy. Wniosek złożony z uchybieniem w/w terminu, o ile termin ten nie został następnie przywrócony, musi być zatem rozpatrzony odmownie. Z akt sprawy wynika, że wymagany termin nie został przez skarżącą zachowany, w związku z czym zainicjowała ona postępowanie wpadkowe w przedmiocie jego przywrócenia na zasadach określonych w art. 58 i 59 k.p.a. (do rozpatrzenia tego wniosku, podobnie jak i do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie, właściwy był w pierwszej instancji WIOŚ, a w drugiej instancji GIOŚ). Organy obu instancji, rozpatrujące wniosek skarżącej o przywrócenie uchybionego terminu z art. 16 ust. 3 u.u.i.ś., zajęły odmienne stanowiska co do natury prawnej tego terminu. O ile zatem w swoim postanowieniu z 8 października 2021 r. WIOŚ uznał ten termin za procesowy, procedując w przedmiocie jego przywrócenia co do istoty (natomiast z wynikiem negatywnym dla skarżącej), o tyle orzekając w drugiej instancji postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. GIOŚ uznał przedmiotowy termin za termin prawa materialnego, wyłączając co do zasady dopuszczalność procedowania w przedmiocie jego przywrócenia. W efekcie powyższego GIOŚ uchylił postanowienie WIOŚ z 8 października 2021 r. i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu. W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 151 p.p.s.a przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe określenie granic sprawy, w których nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy przez sąd; 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływana na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.; dalej jako: u.u.i.ś.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin ten nie jest terminem instrukcyjnym; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. przez oddalenie skargi na decyzję wydaną w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji o odmawiającej uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania. Mając powyższe na uwadze wniesiono o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że normy prawne zawarte w tych przepisach są normami o charakterze "wynikowym", regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów prawa (materialnych lub procesowych), którym sąd pierwszej instancji uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 139/24, LEX nr 3881242.). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe określenie granic sprawy, w których nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt I FSK 1458/22, LEX nr 3867340.). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA (7) z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 134). Sąd administracyjny w ramach swej właściwości władny jest jedynie do kontroli działalności administracji publicznej, nie może tej administracji zastępować poprzez nakazywać wszczęcia, dalszego prowadzenia czy rozszerzenia zakresu postępowania. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że abstrahując w tym miejscu od oceny zasadności w/w stanowiska GIOŚ, wyrażonego w postanowieniu z 6 grudnia 2021 r., co do materialnoprawnego charakteru art. 16 ust. 3 u.u.i.ś., która to kwalifikacja jest równoznaczna z automatycznym pozbawieniem podmiotów żądających wyłączenia informacji z udostępnienia, uprawnienia do żądania przywrócenia tego terminu (w razie jego uchybienia), stwierdzić należy, że postanowienie GIOŚ w tym przedmiocie, doręczone skarżącej w dniu 8 grudnia 2021 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia na nie skargi do WSA w Warszawie nie zostało przez skarżącą zaskarżone, wiążąc GIOŚ w dacie rozpatrywania odwołania skarżącej od decyzji WIOŚ z dnia 29 października 2021 r. (rozpatrzenie przez GIOŚ decyzją z 2 marca 2022 r. odwołania skarżącej od w/w decyzji WIOŚ nastąpiło zatem blisko trzy miesiące po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie WIOŚ w przedmiocie przywrócenia terminu). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuca niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy i jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Odnosząc się dalej do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z 2 marca 2022 r. nr DP-420/1638/2021/sj GIOŚ wydanej po rozpatrzeniu odwołania spółki, od decyzji WIOŚ z 29 października 2021 r., znak: WP.7016.2.2021.BSZ, odmawiającej uwzględniania wniosku o wyłączenie z udostępnienia informacji o wartości handlowej, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji GIOŚ. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd I instancji do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych orzekające w sprawie organy wyprowadziły logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. W tych okolicznościach Sąd I instancji, miał podstawy, aby w całości podzielić ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym - dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowym" – mówiącym o tym, jaki może być wynik sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi oddalającemu skargę na podstawie 151 p.p.s.a. zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływana na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.; dalej jako: ustawa) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin ten nie jest terminem instrukcyjnym". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16 ust. 3 u.u.i.ś. Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że w sytuacji, w której w dacie orzekania przez GIOŚ w dniu 2 marca 2022 r. w przedmiocie wyłączenia informacji występowały następujące uwarunkowania: (-) wniosek skarżącej z 20 września 2021 r., wszczynający postępowanie w sprawie, był bezspornie wnioskiem złożonym z uchybieniem terminu z art. 16 ust. 3 u.u.i.ś., (-) postępowanie w przedmiocie przywrócenia tego terminu było ostatecznie zakończone postanowieniem GIOŚ z 6 grudnia 2021 r., nieprowadzącym do przywrócenia terminu. . Z uzasadnienia wyroku Sądu i instancji nie wynika, że Sąd ten dokonał błędnej wykładni art. 16 ust. 3 u.u.i.ś., przyjmując, że termin określony w tym przepisie nie jest terminem instrukcyjnym. Na str. 10 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji stwierdzono, że "(...) na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie przesądza kwestii zasadności oceny GIOŚ co do posiadania przez termin z art. 16 ust. 3 u.u.i.ś. charakteru prawa materialnego, sformułowanej w postanowieniu z dnia 6 grudnia 2021 r., stwierdzając natomiast związanie GIOŚ w dacie rozpatrywania odwołania od decyzji PWIOŚ z dnia 29 października 2021 r. faktem zakończenia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu z art. 16 ust. 3 u.u.i.ś., nie prowadzącym do jego przywrócenia". Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt. 5) skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy nie przesądził kwestii zasadności oceny GIOŚ co do posiadania przez termin z art. 16 ust. 3 u.u.i.ś. charakteru prawa materialnego, sformułowanej w postanowieniu z 6 grudnia 2021 r., stwierdzając natomiast związanie GIOŚ w dacie rozpatrywania odwołania od decyzji WIOŚ z 29 października 2021 r. faktem zakończenia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu z art. 16 ust. 3 u.u.i.ś., nie prowadzącym do jego przywrócenia. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że wniosek o zastrzeżenie informacji został wniesiony z uchybieniem terminu. W związku z powyższym P. WIOŚ w postanowieniu z 8 października 2021 r. odmówił spółce przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wyłączenie z udostępnienia informacji o wartości handlowej. W wyniku postępowania zażaleniowego, GIOŚ w postanowieniu z 6 grudnia 2021 r. uchylił ww. zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Skoro stronie nie przysługiwała prośba o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wyłączenie z udostępnienia informacji o wartości handlowej, to z tego względu takie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Następnie P.WIOŚ decyzją z 29 października 2021 r., znak: WP.7016.2.2021.BSZ, odmówił uwzględnienia wniosku spółki o wyłączenie z udostępnienia informacji o wartości handlowej. W toku postępowania odwoławczego GIOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazać należy, że zażalenie, w odróżnieniu od odwołania, nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia. Pojęcie wykonania należy tu rozumieć podobnie, jak w przypadku wykonania decyzji. Zasadą jest, że postanowienia wywołują skutki procesowe. W takich przypadkach "wykonanie" postanowienia oznacza natychmiastowe zajście wynikających zeń skutków prawnych. Wniesienie zażalenia skutków tych nie zawiesza (zob. A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 143. Przypomnieć należy, że GIOŚ uchylając w całości zaskarżone postanowienie P. WIOŚ z 8 października 2021 r. umorzył postępowanie pierwszej instancji. Umorzenie postępowania nie niesie żadnych skutków materialnoprawnych dla strony, lecz wywiera inny skutek prawny tj. skutek procesowy - rozstrzygnięcie to kończy postępowanie administracyjne bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty sprawy. Następuje tak, ponieważ organ ustala, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania i na tym etapie kończy się zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje się, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe - brak bowiem materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 13 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 550/24). Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.